Desersi menurut John Childs

Corvisier, Andre (2007). “A Dictionary of Military History”, English edition edited, revised and expanded by John Childs, Translated by Chris Turner.

 

Desertion. A soldier has deserted when, after officially enlisting, he subsequently leaves his unit without permission.  Desertion was endemic in all professional armies in the seventeenth and eighteenth centuries.  Its increase started after the opening of the Thirty Years’ War in 1618 coinciding with the reduction in the number of mutinies and mass refusals by soldiers to obey orders, outbreaks which had characterized the Spanish armies in the Low Countries during the Eighty Year’s War against the rebellious Netherlands, 1567-1648.

 

An officer who left the colours was rarely treated as a deserter, even if he entered the service of a foreign power. The deserter was nearly always a soldier or a non-commissioned officer who defaulted on his contract of enlistment made with his commanding officer in which he undertook to serve his sovereign and defend his country. No distinction was made between the billardeur, a man’s who “cannoned” from one regiment to another in order to received several enlistment bounties, and the man who vanished completely  either back into civilian life or into a foreign army. The solder who deserted with his arms, equipment and uniform compounded his offence as his company commander was put to the expense of providing a new recruit complete with his accoutrements and, in the British Army, the deserter would not have finished paying his commanding officer for his clothing. Company officers went to considerable lengths, including advertising in newspaper, to recover theirs lost sheep. Desertion was treated as a very serious offence in all armies. It was, however, principally a problem confined to the ill-paid infantry; the better-off cavalrymen, usually from higher social strata, did not show the same distressing tendency to run from their colours.

 

Desertion was not a peculiarly military phenomenon. It as endemic in civilian life as well as in the army and the navy; servants ran from their employers, apprentices escaped from their masters, sailors fled from their ships and soldiers left their colours. Society was under-legislated and their notion of contract and social responsibility was ill-developed. Also, many of these lower-class occupations were little better than penal servitude into which young people had been forced against their wills. After 1693, British recruits were supposed to have their “voluntary” enlistment “attested” by a justice of the peace but, in reality, the majority of soldiers were directed into the army by poverty, destitution, the need to escape the law, press gangs, trickery and “crimpers”, kidnappers who took civilians forcibly from the streets before selling them to recruiting agencies. Soldiers took the first opportunity to desert. A poor harvest might cause a dearth of agricultural employment leading to many labourers entering the army. In reverse, an upturn in agricultural employment could also lead to a spate of desertions. Desertion was also easy. British soldiers were billeted in groups of three or four in public houses across the country, irregularly supervised by non-commissioned officers. Soldiers quartered in London often had part-time jobs and did not see their officers for weeks on end. On active service, opposing armies were often in close physical contact making desertion to the other side a simple business. Indeed, most armies encouraged such desertion as it depleted the enemy, augmented one’s own forces and provided intelligence of enemy movements and intentions. Frederick the great enlisted the entire Saxon army into his own after the surrender at Pirna in 1756. Most of it evaporated within the next twelve months.

 

Despite the death penalty, service in the French galleys, flogging, running the gauntlet and other ferocious punishments, armies could not stem the flood of desertions. During the 1743 campaign in the War of the Austrian Succession (1742-8), it was common for forty Frenchmen to desert every day. Towards the end of the Seven Years’ War (1756-63), the French lost 10,000 men a year through desertion despite a deserter having to run the gauntlet ten times for the first offence plus an additional eight-year enlistment, if he was caught, and fifteen years behind the oars of a Marseilles galley for a second offence. In the peacetime decade of the 1780s, an average of 3,000 men deserted every year. The Prussian army lost enormous numbers from among its foreign soldiers. Infantry regiment no. 39 lost 1,650 betwrrn 1756-63, and the Guard Regiment of Postdam, one of the foremost in the whole army, saw 3 officers, 93 non-commissioned officers, 32 musicians and 1,525 men desert, besides 130 suicides and 29 executions. Prussian camps were guarded day and night to prevent desertion and a special detachment of the provost marched behind the rearguard to discourage deserters.  Desertion reached its peaks among defeated and retreating armies.  Thousands left the Prussian army during its withdrawal from Bohemia in 1744 and after the Battles of Zorndorf in 1758 and Kunersdorf in 1759, the Prussian army melted away from a combination of casualties and desertion. As the remnants of the Franco-Bavarian army fell back from Blenheim in 1704, it disintegrated amidst the mountain passes of the Black Forrest. Desertion was the bane of George Washington’s army during the American War of Independence. Even after the founding of the Continental Line Army, it proved almost impossible to prevent soldiers trickling homewards.

 

The coming of the conscription during and after the French Revolutionary and Napoleonic Wars largely brought the problem of massive desertion to an end. It has continued on a small scale, both in wartime and in peacetime. and a clear distinction is now drawn between the deserter who simply leaves the forces without permission and the defector who flies abroad. Universal conscription and short-service enlistment have also done much to reduce the need for desertion, along with improvements in pay and status. Where all young males have to undergo a two- or three-year term of conscription, the duty becomes unavoidable and the social stigma attached to obvious desertion unacceptable. The wider the military recruitment net has been cast, the smaller has been the problem of desertion. During the nineteenth and twentieth centuries, the problem for European armies has been the avoidance of the draft rather than desertion. However, where foreign nationals have been mobilized by another power, especially if the have been coerced, massive desertion has continued to be the order of the day. Poles absconded from the Russian army, Czechs escaped from the Austrian and the Saxons deserted Napoleon. Desertion in peacetime is now a peripheral issue for armed forces but it remains a difficulty for certain armies in wartime.

 

Hukum dan Perubahan Sosial

Dalam suatu tinjauan terhadap perspektif teori di Bab 2, saya telah menunjukkan bahwa para pakar teori-teori hukum dan masyarakat pikirannya telah dipenuhi dengan usaha-usaha untuk menerangkan hubungan antara perubahan hukum (legal change) dan perubahan sosial (social change) dalam konteks sejarah pengembangan lembaga-lembaga hukum.  Para pakar teori ini memandang hukum sebagai peubah bebas dan peubah tak bebas (independent and dependent variables) dalam masyarakat, dan menekankan keterkaitan antara system hukum dan system-sistem lainnya dalam masyarakat.  Mengingat kembali teori-teori yang telah dibahas di Bab 2, bab ini akan membahas kaitan (interplay) antara hukum dan perubahan sosial.  Sekali lagi, hukum akan dipandang sebagai peubah bebas dan peubah tak bebas, yaitu, sebagai sebab dan akibat dari perubahan social.  Bab ini juga akan membahas keuntungan dan kelemahan hukum sebagai instrumen perubahan sosial, dan akan membahas serangkaian faktor-faktor sosial, psikologis, budaya, dan ekonomi yang mempunyai pengaruh terhadap efikasi hukum sebagai agen perubahan.

Perhatian pertama dalam pengertian hubungan antara hukum dan perubahan sosial adalah pada masalah definisi.  Apa perubahan sosial itu ? Istilah “perubahan” (change) dalam pengertian sehari-hari, sering diartikan dengan longgar sebagai sesuatu yang ada tetapi sebelumnya tidak ada, atau hilangnya atau terhapusnya sesuatu walaupun sebelumnya ada.  Namun tidak semua perubahan adalah perubahan sosial.  Banyak perubahan dalam kehidupan yang cukup kecil dan dianggap tak berarti (trivial), walaupun kadang-kadang hal-hal yang kecil tersebut bila dikumpulkan akan menjadi hal yang besar dan berarti (substantial).  Dalam pengertiannya yang paling konkret, perubahan sosial berarti kebanyakan orang terlibat dalam kegiatan-kegiatan kelompok dan hubungan-hubungan kelompok yang berbeda dengan apa yang telah mereka lakukan atau apa yang telah orangtuanya lakukan sebelumnya.  Masyarakat adalah suatu jaringan kompleks dari pola-pola hubungan dimana semua orang berpartisipasi dengan derajat keterkaitannya masing-masing. Hubungan-hubungan ini berubah dan perilaku juga berubah pada saat yang sama.  Individu-individu dihadapkan dengan situasi baru yang harus mereka respons.  Situasi-situasi ini merefleksikan faktor-faktor tertentu seperti teknologi, cara baru untuk mencari penghasilan, perubahan tempat domisili, dan inovasi baru, ide baru, serta nilai-nilai baru. Sehingga, perubahan sosial adalah perubahan bagaimana orang bekerja, membesarkan anak-anaknya, mendidik anak-anaknya, menata dirinya sendiri, dan mencari arti yang lebih dari kehidupannya.  Perubahan sosial juga bisa berarti suatu restrukturisasi dalam cara-cara dasar dimana orang di dalam masyarakat terlibat satu dengan lainnya mengenai pemerintahan, ekonomi, pendidikan, agama, kehidupan keluarga, rekreasi, bahasa, dan aktivitas-aktivitas lainnya.

Tema definisi yang berulang dalam literature sosiologi terhadap perubahan sosial menekankan perubahan (alterations) dalam struktur dan fungsi dari masyarakat dan perubahan dalam hubungan sosial dari waktu ke waktu.  Tanpa penjelasan selanjutnya, hal ini bukan konsep yang bisa membantu usaha untuk mencoba mengerti apa yang dimaksud dengan perubahan.  Selain itu, ketika kita membahas tentang hubungan antara hukum dan perubahan sosial, dan memandang hukum sebagai instrumen dari perubahan sosial, maka akan sangat membantu bila kita bisa menspesifikasikan identitas dari perubahan, di tingkatan yang sedang terjadi di masyarakat, arahnya, besarannya, dan laju kecepatannya (Vago, 1980: 8-10).

Identitas perubahan (identity of change) adalah fenomena sosial tertentu yang sedang mengalami transformasi, seperti praktek, perilaku, sikap, pola interaksi, struktur kewenangan, laju produktivitas, pola pemungutan suara, prestise, atau system stratifikasi tertentu.

Sekali identitas dari apa yang berubah telah ditentukan, perhatian selanjutnya adalah pada level dimana perubahan itu sedang terjadi.  Walaupun konsep dari perubahan sosial adalah termasuk ke dalam fenomena sosial, akan merupakan hal yang sulit untuk meneliti perubahan tanpa tahu dimana perubahan itu terjadi.  Sehingga, level perubahan akan mengubah (delineates) lokasi dalam sistem sosial dimana perubahan sosial tertentu sedang terjadi.  Ada beberapa level perubahan sosial yang dapat ditemukan, yaitu pada level individu, kelompok, organisasi, institusi, dan masyarakat.  Sebagai contoh, perubahan dalam level individual akan meliputi perubahan-perubahan dalam sikap, kepercayaan, aspirasi, dan motivasi.  Pada level kelompok, akan mungkin terjadi perubahan dalam pola interaksi, komunikasi, metode-metode penyelesaian konflik, kohesi / keterikatan, kesatuan, kompetisi, serta pola-pola penerimaan dan penolakan.  Pada level organisasi, ruang lingkup perubahan akan meliputi perubahan dalam struktur dan fungsi dari organisasi, perubahan dalam hirarki, komunikasi, hubungan peranan, produktivitas, rekrutmen, pengakhiran / terminasi, dan pola-pola sosialisasi.  Pada level institusi, perubahan dapat terjadi pada perubahan pola perkawinan dan keluarga, pendidikan, dan praktek-praktek keagamaan.  Pada level masyarakat, perubahan dipandang sebagai modifikasi dari sistem stratifikasi, sistem ekonomi, dan sistem politik.

Arah perubahan (direction of change) dimaksudkan sebagai posisi di masa depan dari suatu entitas dalam hubungannya dengan posisi awalnya.  Hal tersebut dapat dipandang secara kuantitatif dalam hal fluktuasi, volume, ukuran, atau angka-angka belaka.  Hal itu juga dapat dilihat dari besaran (axis) nilai-nilai, menggunakan konsep-konsep seperti kemajuan (progress), perkembangan (improvement), penurunan (decline), atau perbaikan (betterment).  Hal itu juga dapat dipandang dalam istilah-istilah umum, sebagai “lebih tinggi”, “lebih rendah”, “ke belakang”, atau “ke depan”, mengikuti skala tertentu.  Ketiga pendekatan ini saling terpisah (mutually exclusive), dan ada kebutuhan untuk menspesifikasikan tipe perubahan sebelum mendiskusikan arahnya.  Sebagai contoh, laju pendaftaran universitas dari orang-orang kulit hitam (black) dan orang-orang keturunan Spanyol (Hispanic) masing-masing naik 5 dan 6 persen, antara tahun 1970 dan 1977 (National Center for Education Statistics, 1979: 91).  Secara kuantitatif, arah perubahan dinyatakan dalam persentase.  Pada besaran nilai (value axis), perubahan dalam partisipasi golongan minoritas ini (yang berkaitan dengan kulit hitam dan keturunan Spanyol) bisa disebut “kemajuan”. Dalam istilah umumnya, laju pendaftaran universitas “lebih tinggi” di tahun 1977 daripada di tahun 1970.

Besaran perubahan (magnitude of change) dapat dipandang dalam hal perubahan yang inkremental, marjinal, komprehensif, dan revolusioner. Perubahan yang inkremental atau marjinal adalah perubahan yang menaikkan, mengurangi, atau memodifikasi kontur dari norma atau perilaku tertentu tanpa mengubah atau menghilangkan (repudiating) zat atau struktur aslinya (misalnya, birokratisasi gradual dari lembaga-lembaga pendidikan tinggi).  Ada suatu kesepakatan dalam literatur perubahan sosial bahwa perubahan inkremental adalah yang paling biasa terjadi dan pola perubahan “normal” di Amerika Serikat.  Perubahan komprehensif mungkin menggambarkan kulminasi dari perubahan inkremental yang terkait, atau menurut kata-kata Robert A. Dahl (1967: 264) “inovasi yang menyapu atau pembalikan yang keras” (“sweeping innovations or decisive reversals of established”) dari norma-norma pola perilaku (misalnya, desegregasi sekolah atau tidak memisahkan lagi antara sekolah untuk murid kulit putih dengan sekolah untuk murid kulit berwarna).  Perubahan-perubahan yang ukurannya revolusioner akan mencakup substitusi keseluruhan dari satu tipe norma atau perilaku ke norma atau perilaku lainnya, dan penolakan keras (decisive rejection) dari perilaku asli atau norma-norma asli (misalnya, abolisi atau penghapusan perbudakan atau penggantian dari sistem politik yang satu ke sistem politik yang lainnya).

Laju perubahan (rate of change) adalah dimensi temporal dari perubahan.  Pada laju seberapa perubahan tertentu terjadi ? Laju ini dapat didasarkan kepada sembarang skala waktu, misalnya cepat (fast) atau lambat (slow), atau yang dapat diukur dalam ukuran hari, minggu, bulan, atau tahun.  Sebagai contoh, dalam konteks partisipasi golongan minoritas (yang didefinisikan sebagai “golongan minoritas” di Amerika Serikat adalah : perempuan, kulit berwarna, atau orang cacat) di pendidikan tinggi, laju perubahan dapat digambarkan sebagai “lambat”.

Dimensi dari komponen-komponen perubahan sosial adalah sembarang, dan dapat dipandang (construed) secara lain oleh orang yang mengalaminya atau mencoba-cobanya.  Utilitas teorikal dan empirikal dari komponen perubahan ini menjadi bukti (evident) ketika ia dikenali bahwa hukum dapat mempengaruhi perubahan dalam banyak cara.  Ketika arti yang khusus diberikan ke komponen-komponen ini dalam konteks hukum tertentu atau serangkaian hukum-hukum tertentu, hal ini akan dapat menjadi titik awal (special point of departure) dari penelitian tentang peranan hukum dalam perubahan sosial.

Perubahan sosial dalam masyarakat adalah suatu produk dengan berbagai faktor, dan dalam banyak hal, hubungan antar faktor-faktor tersebut. Selain faktor hukum, ada beberapa mekanisme perubahan lainnya, seperti faktor-faktor teknologi, ideologi, kompetisi, konflik, ekonomi, dan politik, serta masalah struktural (structural strains).  Semua mekanisme tersebut dalam kebanyakan hal saling berhubungan.  Kita harus berhati-hati untuk tidak mengecilkan arti dan mengisolasikan salah satu dari faktor-faktor “penyebab” (“causes”) perubahan sosial ini. Harus diakui bahwa, sangat menggoda dan sangat nyaman untuk memilih salah satu saja (single out) “penggerak utama” (“prime mover”), satu faktor, satu sebab, satu penjelasan, dan menggunakannya di berbagai situasi.  Hal itu juga terjadi dalam perubahan hukum : adalah sangat sulit, bahkan tidak mungkin, untuk menggambarkan hubungan sebab-dan-akibat (cause-and-effect relationship) dalam pembuatan hukum-hukum baru, yang akan dibahas dalam bab ini, yaitu kita harus bersikap tak acuh / skeptis (skeptical) dan berhati-hati (cautious) mengenai penjelasan tentang satu faktor penyebab secara umum, dan khususnya perubahan sosial berskala besar.

 

 

A. Hubungan Timbal Balik antara Hukum dan Perubahan Sosial 

Pertanyaan apakah hukum dapat dan harus memimpin, atau apakah hukum tidak boleh melakukan sesuatu kecuali mengikuti perubahan-perubahan di dalam masyarakat secara berhati-hati, telah dan selalu menjadi issue kontroversial.  Pendekatan yang berlawanan dari pakar reformasi sosial Inggris Jeremy Bentham dan pakar Jerman Friedrich Karl Von Savigny telah memberikan paradigma yang saling bertolak belakang tentang hal (proposition) ini.  Pada permulaan era industrialisasi dan urbanisasi di Eropa, Bentham mengharapkan agar reformasi hukum dapat merespons dengan cepat kebutuhan-kebutuhan sosial dan untuk merestrukturisasi masyarakat.  Dia dengan gratis memberi saran kepada pemimpin-pemimpin Revolusi Perancis, karena ia percaya bahwa negara-negara dengan tahap perkembangan ekonomi yang sama memerlukan “obat” (remedies) yang sama untuk masalah ekonomi mereka.  Pada kenyataannya, adalah filosofi Bentham dan semua pengikutnya, yang mengubah Parlemen Inggris – dan parlemen di negara-negara lainnya – ke dalam instrumen-instrumen legislatif aktif untuk membawa reformasi sosial sebagian untuk merespons dan sebagian sebagai stimulan untuk kebutuhan-kebutuhan sosial yang dirasakan.  Juga menulis pada waktu yang sama, Savigny , seperti yang telah saya bahas di Bab 2, menghujat reformasi hukum yang menyapu (the sweeping legal reforms) yang dibawa oleh Revolusi Perancis yang mengancam untuk menginvasi Eropa Barat.  Ia percaya bahwa adat populer yang dikembangkan secara penuh, dapat membentuk dasar dari perubahan hukum.  Karena adat tumbuh dari kebiasaan dan kepercayaan dari orang-orang tertentu, dan bukan karena pernyataan humanitas abstrak, maka perubahan hukum adalah kodifikasi dari adat dan hal itu adalah perubahan berskala nasional, dan bukan universal (He believed that only fully developed popular customs could form the basis of legal change. Since customs grow out of the habits and beliefs of specific people, rather that expressing those of an abstract humanity, legal changes are codifications of customs and they can only be national, never universal). 

Satu abad kemudian, hubungan antara hukum dan perubahan sosial tetap controversial.  “Tetap ada 2 pendapat yang bertolak belakang tentang hubungan antara kaidah-kaidah hukum (legal precepts) dan sikap-sikap dan perilaku masyakarat.  Menurut pendapat yang satu, hukum ditentukan oleh perasaan keadilan (sense of justice) dan sentimen moral dari populasi, dan legislasi hanya dapat mencapai hasil bila tetap berada dekat secara relatif dengan norma-norma sosial yang berlaku (prevailing social norms).  Menurut pendapat yang lain, hukum, khususnya legislasi, adalah wahana (vehicle) melalui mana evolusi sosial yang terprogram dapat dilakukan” (Aubert, 1969: 69). Pada satu sisi ekstrim, terdapat pandangan bahwa hukum adalah peubah tak bebas (dependent variable), yang ditentukan dan dibentuk oleh pamali-pamali yang ada (current mores) dan opini-opini dari masyarakat.  Menurut pendapat / posisi ini, perubahan hukum adalah tidak mungkin kecuali didahului oleh perubahan sosial; reformasi hukum tidak dapat melakukan apa-apa kecuali mengkodifikasi hukum.  Jelas hal ini tidak benar, dan mengabaikan fakta bahwa sepanjang sejarah institusi-institusi hukum telah ditemukan untuk “mempunyai peranan yang jelas, dan bukan pengertian yang meraba-raba, sebagai suatu instrumen yang mengatur (set off), memonitor, atau meregulasi fakta atau kecepatan dari perubahan sosial” (Friedman, 1969: 29).  Pendapat ekstrim lainnya diberikan oleh pakar hukum Soviet, seperti P.P. Gureyev dan P.I. Sedugin (1977), yang melihat hukum sebagai instrumen untuk melakukan rekayasa sosial (social engineering).  Pendapat mereka adalah, “selama periode transisi dari kapitalisme ke sosialisme, Negara Soviet telah menggunakan legislasi secara luas untuk mengarahkan masyarakat, memulai dan mengembangkan bentuk-bentuk sosial ekonomi, menghapuskan setiap bentuk eksploitasi, dan meregulasi berdasarkan tenaga kerja dan konsumsi dari produk-produk tenaga kerja sosial (products of social labour).  Ia menggunakan legislasi untuk membuat dan meningkatkan lembaga-lembaga sosialis demokratis, untuk membuat hukum dan ketertiban yang keras (firm law and order), melindungi sistem sosial dan keamanan Negara, dan mengembangkan sosialisme” (Gureyev dan Sedugin, 1977: 12).

Pandangan-pandangan ini menggambarkan 2 ekstrim dari pendapat (continuum) yang berkaitan dengan hubungan antara hukum dan perubahan sosial.  Masalah keterkaitan (interplay) antara hukum dan perubahan sosial jelas bukanlah masalah yang sederhana.  Jelasnya, pertanyaannya adalah : Apakah hukum mengubah masyarakat ? atau Apakah perubahan sosial mengubah hukum ? Kedua pendapat ini kemungkinan benar.  Namun, akan lebih tepat untuk menanyakan, di bawah kondisi-kondisi apakah hukum dapat menyebabkan perubahan sosial, pada level apakah, dan sejauh mana ? Begitu pula, persyaratan agar perubahan sosial dapat mengubah hukum juga harus dijelaskan lebih jauh.

Pada umumnya, di masyarakat yang sangat urban dan sangat terindustrialisasi seperti Amerika Serikat, hukum telah memainkan peran yang besar dalam perubahan sosial, dan sebaliknya, atau sekurangnya lebih besar daripada pada kasus masyarakat tradisional atau dalam pemikiran sosiologi tradisional (Nagel, 1970: 10).  Ada beberapa cara untuk menggambarkan hubungan timbal balik ini.  Sebagai contoh, dalam domain hubungan antar keluarga, urbanisasi dengan apartemen-apartemen yang kecil, telah mengurangi keinginan untuk tinggalnya keluarga dari tiga generasi di dalam satu rumah tangga.  Perubahan sosial ini telah menyebabkan adanya hukum-hukum keamanan jaring sosial (social security laws)  yang pada gilirannya telah membantu perubahan dalam tenaga kerja dan institusi sosial bagi orang yang berusia lanjut.  Perubahan dalam hubungan induk semang-penyewa (landlord-tenant relationship) telah mengubah hukum tata bangunan (housing codes), yang menyebabkan perubahan dalam hubungan perinduksemangan.  Sebagai akibat dari perubahan teknologi, hubungan antara pemilik properti dengan individu-individu lainnya telah menjadi “kurang pribadi” (more impersonal) dan kemungkinan besar telah mengarah ke kerugian (injury), dan sebagai hasilnya, telah menyebabkan perubahan definisi hukum tentang “uang simpanan” (fault), yang pada gilirannya telah mengubah sistem asuransi Amerika.  Akhirnya, dalam konteks hubungan antara majikan dengan pegawai (employer-employee relations), dalam sejarah Amerika sebelum tahun 1930an (masa depresi besar Amerika – penerjemah) telah mengaktifkan aturan dan statuta (precedents and statutes) yang menjamin hak buruh untuk membentuk serikat buruh, dan ketika Undang-Undang Wagner telah diundangkan, persentase jumlah buruh dalam serikat buruh telah meningkat, walaupun juga telah mencapai titik kejenuhan (Nagel, 1970:1).

Walaupun ada gambaran yang jelas tentang adanya hubungan timbal balik antara hukum dan perubahan sosial, untuk tujuan analisis, saya akan memandang hal ini sebagai hal yang mandiri (unilateral).  Di sini, di seksi selanjutnya saya akan membahas kondisi-kondisi dimana perubahan sosial telah menyebabkan peubahan hukum; kemudian, dalam seksi berikutnya, saya akan membahas hukum sebagai instrumen perubahan sosial.

  

B. Perubahan Sosial sebagai Sebab Perubahan Hukum 

Secara historis, perubahan sosial terlalu sangat lambat untuk menjadi kebiasaan sebagai sumber utama dari hukum. Hukum dapat merespons perubahan sosial setelah puluhan tahun atau setelah berabad-abad.  Bahkan di masa awal revolusi industri, perubahan-perubahan yang terjadi karena ditemukannya mesin uap atau ditemukannya listrik hanya secara gradual telah mempengaruhi respons hukum yang sah selama satu generasi.  “Namun saat ini tempo dari perubahan sosial telah sedemikian cepat pada suatu titik dimana asumsi-asumsi yang ada pada saat ini tidak akan sah lagi bahkan dalam beberapa tahun ke depan” (Friedman, 1972: 13). Dalam kata-kata Alvin Toffler (1970:11), “Perubahan telah menyapu melalui negara-negara industri maju dengan gelombang-gelombang dankecepatan yang amat sangat tinggi serta berdampak yang amat sangat tidak terduga”.  Dalam arti, orang dalam masyarakat modern terperangkap ke dalam gelombang (maelstrom) perubahan soaial, hidup dalam serangkaian revolusi yang kontras dan saling terkait dalam demografi, urbanisasi, birokratisasi, industrialisasi, sains, transportasi, pertanian, komunikasi, riset biomedis, pendidikan, dan hak asasi manusia.  Setiap revolusi ini telah membawa perubahan yang spektakuler dalam serangkaian akibat, dan telah mentransformasi nilai-nilai masyarakat, sikap, perilaku, dan institusi.

Perubahan-perubahan ini selanjutnya mentransformasikan tata sosial dan tata ekonomi dari masyarakat.  Masyarakat kontemporer dicirikan dengan pembagian kerja yang jelas dan spesialisasi dalam fungsi.  Dalam masyarakat modern, “hubungan antar pribadi telah berubah, institusi-institusi sosial termasuk keluarga, telah jauh berubah; kontrol sosial yang sebelumnya kebanyakan informal telah menjadi formal; birokrasi dalam organisasi skala besar telah menyebar ke sektor-sektor public dan swasta; dan risiko-risiko yang dihadapi individu-individu telah muncul termasuk risiko terganggunya mata penghasilan karena pengangguran, karena kecelakaan kerja, dan eksploitasi consumer; dan sakit kronis dan cacat fisik telah menyertai semakin panjangnya kehidupan” (Hauser, 1976:23-24).

Munculnya risiko-risiko baru terhadap individual sebagai hasil dari penguatan berbagai fungsi keluarga, termasuk fungsi perlindungan, telah menuju kepada pembuatan inovasi-inovasi hukum untuk melindungi individual dalam masyarakat modern.  Gambaran dari inovasi seperti itu misalnya adalah persyaratan kompensasi pekerja (gaji – penerjemah), asuransi pengangguran, asuransi hari tua, asuransi kesehatan (medicare), dan berbagai bentuk kategori dan persyaratan generik dari “kesejahteraan sosial” (Hauser, 1976: 24).

Banyak pakar sosiologi dan pakar hukum menyatakan bahwa teknologi adalah salah satu dari kekuatan pengubah besar (great moving forces) untuk perubahan hukum (Miller, 1979: 10-14). Hukum telah dipengaruhi oleh teknologi dalam sekurangnya tiga cara, “Yang paling jelas….adalah kontribusi teknologi kepada perbaikan teknik hukum dengan memberikan instrumen yang harus digunakan dalam menerapkan hukum (misalnya, melalui sidik jari atau penguji kebohongan). Yang kedua, yang tidak kurang signifikan adalah, efek teknologi dalam proses formulasi dan penerapan hukum sebagai akibat dan perubahan-perubahan yang diakibatkan oleh teknologi dalam iklim sosial dan intelektual dimana proses hukum dieksekusi (misalnya, dengar pendapat melalui televisi). Yang terakhir, teknologi mempengaruhi substansi dari hukum dengan menghasilkan masalah baru dan persyaratan baru yang harus diurus oleh hukum” (Stoner, seperti dikutip oleh Miller, 1979:14).  Gambaran dari perubahan teknologi yang mengarah kepada perubahan hukum telah sangat banyak ditemui (Loth dan Ernst, 1972).  Timbulnya transportasi dengan mobil dan pesawat terbang telah membawa pula regulasi-regulasi baru.  Peralatan baru dalam uji kebohongan (sidik jari dan penciuman elektronik, dua di antaranya) telah menghasilkan perubahan di dalam hukum, seperti bukti-bukti (evidence) yang diperbolehkan di depan pengadilan.  Komputer telah memungkinkan keberadaan kita dalam kredit, perdagangan / merk (merchandising), manufaktur, transportasi, riset, pendidikan, diseminasi / penyebaran informasi, pemerintahan, dan politik.  Komputer juga telah menginspirasi legislasi di level federal maupun level negara bagian untuk melindungi privasi, untuk melindungi penyalahgunaan informasi kredit, dan untuk mensyaratkan perusahaan (employer) untuk memberitahu seorang pelamar kerja yang ditolak tentang sumber dan sifat dari laporan negatif (adverse report) tentang catatan kredit masa lalunya yang menyebabkan penolakan tersebut.

Perubahan hukum dapat dimulai oleh perubahan gradual dalam nilai-nilai dan sikap-sikap masyakarat.  Masyarakat akan berpikir bahwa kemiskinan adalah hal yang buruk dan hukum harus dibuat untuk menguranginya dengan satu atau berbagai cara.  Masyarakat dapat menghujat penggunaan hukum karena lebih lanjut telah menambah praktek-praktek diskriminasi rasial di dalam pemilihan suara (sebelum 1963, masyarakat kulit hitam dan keturunan Spanyol tidak boleh memilih di Amerika Serikat – penerjemah), perumahan, lapangan kerja, pendidikan, dan semacamnya, dan akan mendukung perubahan-perubahan yang melarang penggunaan hukum untuk maksud-maksud ini.  Masyarakat akan berpikir bahwa pebisnis tidak akan begitu bebas untuk menjual semua jenis makanan ke pasar tanpa adanya inspeksi pemerintah yang memadai, atau terbang dengan pesawat yang belum memenuhi standar keselamatan pemerintah, atau mempertontonkan apa saja di televisi semau yang punya stasiun televisi.  Sehingga hukum harus diundangkan semestinya, dan lembaga-lembaga regulatori harus berfungsi seperti seharusnya.  Dan masyarakat akan berpikir bahwa praktek aborsi adalah tidak jahat, atau praktek kontrasepsi adalah diinginkan, atau bahwa perceraian adalah tidak amoral. Oleh karena itu, hukum dalam topik-topik ini harus ditinjau kembali atau direvisi.

Perubahan-perubahan dalam kondisi social, teknologi, pengetahuan, nilai-nilai, dan sikap, oleh karena itu, dapat mengarah kepada perubahan hukum.  Dalam hal ini, hukum bersifat reaktif dan mengikuti perubahan sosial.  Namun perlu dicatat, bahwa perubahan hukum adalah salah satu dari banyak respons terhadap perubahan sosial.  Namun perubahan hukum sangatlah penting, karena hukum merepresentasikan kewenangan negara dan kekuasaan pemberian sanksinya.  Hukum baru sebagai respons terhadap masalah sosial atau masalah teknologi baru mungkin dapat memperbesar masalah tersebut – atau mungkin dapat menyelesaikan masalah dan membantu menyelesaikan masalah tersebut.  Seringkali, respons hukum terhadap perubahan sosial, yang sudah pasti melalui suatu tenggang waktu (time lag), akan menyebabkan perubahan sosial baru.  Sebagai contoh, hukum yang dibuat sebagai respons terhadap adanya polusi udara dan air yang dikarenakan perubahan teknologi akan berakibat adanya pengangguran di area-area tertentu, dimana perusahaan yang menyebabkan polusi tidak mau atau tidak bisa untuk memasang alat pencegah polusi.  Pada gilirannya, pengangguran dapat berakibat ke perpindahan penduduk (relocation), dapat mempengaruhi tingkat kriminalitas di dalam masyarakat, atau dapat berakibat adanya tekanan penekan dari pihak yang terkena.  Korelasi dan reaksi berantai ini dapat diperluas lagi menjadi tak terhingga.  Oleh karena itu, hukum dapat dipandang sebagai faktor reaktif (yang menolak) dan proaktif (yang setuju) dalam perubahan sosial.  Pada seksi berikutnya, akan dibahas tentang aspek proaktif dari hukum sebagai pemulai perubahan sosial.

  

C.  Hukum Sebagai Instrumen Perubahan Sosial 

Ada banyak ilustrasi historis dimana pengundangan dan implementasi hukum telah digunakan untuk memulai perubahan sosial besar di dalam masyarakat.  Dengan bantuan para ahli hukum Romawi, pernyataan bahwa hukum sebagai instrumen perubahan sosial telah menjadi jelas secara konseptual.  “Konversi Romawi dari republik menjadi kekaisaran tidak dapat dilakukan kecuali melalui cara-cara dekrit hukum eksplisit yang ditekankan oleh doktrin kedaulatan kekaisaran“ (Nisbet, 1975: 173).  Sejak jaman Romawi, perubahan sosial yang besar dan mobilitas sosial hampir selalu melibatkan penggunaan hukum dan litigasi.  Ada beberapa ilustrasi tentang ide hukum, jauh dari hanya sekedar refleksi dari realitas sosial, tapi juga merupakan alat yang canggih (powerful) untuk “menghasilkan“ (accomplishing) realitas, yaitu, dengan memodelkannya atau membuatnya terjadi.  Secara umum telah diakui, di samping ide-ide Marx, Engels, dan Lenin, bahwa hukum adalah suatu fenomena besar dari masyarakat kelas borjuis yang hilang bersama datangnya revolusi, Uni Soviet telah sukses dalam membuat perubahan-perubahan besar di dalam masyarakat melalui penggunaan hukum (Dror, 1968).  Baru-baru ini, usaha-usaha dari Nazi Jerman dan kemudian oleh negara-negara Eropa Timur untuk membuat perubahan sosial besar melalui manipulasi hukum adalah ilustrasi dari keefektivan hukum untuk memulai perubahan sosial (Eorsi dan Harmanthy, 1971).  

Pengakuan (recognition) peranan hukum sebagai suatu instrumen dari perubahan sosial telah semakin menguat di masyarakat kontemporer.  “Hukum – melalui respons legislatif dan administratif terhadap kondisi-kondisi sosial dan ide-ide baru, selain melalui interpretasi kembali dari konstitusi, statuta atau preseden – secara meningkat tidak hanya mengartikulasikan / mengambil peranan penting tetapi juga menentukan arah dari perubahan-perubahan sosial besar“ (Friedman, 1972: 513).  Sehingga, “Perubahan sosial yang dicoba, melalui hukum, adalah suatu jejak (trait) dasar dari dunia modern“ (Friedman, 1975: 277).  Dalam hal yang sama, Yehezkel Dror (1968: 673) menyatakan bahwa, “penggunaan yang meningkat dari hukum sebagai alat dari tindakan sosial yang terorganisir yang ditujukan kepada pencapaian perubahan sosial kelihatannya merupakan salah satu ciri dari dunia modern….“. Banyak pengarang, seperti Joel B. Grossman dan Mary H. Grossman (1971:2), memandang hukum sebagai suatu alat yang dibutuhkan, diperlukan, dan sangat efisien untuk melakukan perubahan, yang lebih disukai daripada instrumen perubahan yang lainnya. 

Dalam masyarakat modern, peranan hukum dalam perubahan sosial lebih daripada hanya interest teoritis saja.  Dalam banyak bidang kehidupan sosial, seperti pendidikan, hubungan rasial, perumahan, transportasi, penggunaan energi, dan perlindungan lingkungan, hukum telah disandari sebagai instrumen perubahan yang penting.  Di Amerika Serikat, hukum telah digunakan sebagai mekanisme utama untuk meningkatkan posisi politik dan sosial kaum kulit hitam (blacks). Sejak tahun 1960s, pengadilan dan Kongres telah membatalkan sistem kasta rasial yang termaktub (embedded) di dalam hukum dan yang telah dipraktekkan selama beberapa generasi.  Orde lama telah disapu bersih oleh legislasi, termasuk Undang-Undang Persamaan Hak tahun 1964 (Civil Rights Act of 1964) dan Undang-Undang Hak Pemilihan tahun 1965 (Voting Rights Act of 1965), diikuti dengan komitmen milyaran dollar untuk program kesejahteraan sosial.  Dalam waktu yang relatif singkat, kebijakan ini telah menghasilkan perubahan-perubahan yang besar.  Sebagai contoh, usaha-usaha untuk memperluas peluang pendidikan telah memperkecil secara drastis jurang level pendidikan antara kulit hitam dan kulit putih.  Pendaftaran mahasiswa kulit hitam, sebagai contoh, telah meningkat 4 kali lipat sejak tahun 1965, dan 1 juta orang mahasiswa kulit hitam saat ini mewakili 11 persen dari jumlah seluruh mahasiswa di negara ini, dibandingkan dengan 4,8 persen di tahun 1965 (National Center for Educational Statistics, 1979: 115).  Selama generasi yang lalu, partisipasi politik dari warga kulit hitam telah meningkat tajam.  Saat ini terdapat 4.500 orang kulit hitam terpilih dalam jabatan publik (hold elected offices) dari anggota Kongres sampai Walikota, atau naik 45 kali lipat sejak tahun 1954 (U.S. News & World Report, 1979:59).  Namun, sangat salah untuk mengasumsikan bahwa perubahan yang sama telah terjadi di bidang (domain) lainnya. Sebagai contoh, sejak tahun 1964, median penghasilan keluarga kulit hitam hanyalah antara 54 – 62 persen daripada kulit putih. 

Begitu pula di negara-negara Eropa Timur, hukum telah menjadi instrumen penting untuk mentransformasikan masyarakat sejak Perang Dunia II dari masyarakat borjuis ke masyarakat sosialis.  Perundangan hukum telah memulai dan meligitimasi pengaturan ulang dalam hal properti (hak rumah, tanah) dan hubungan kekuasaan, mentransformasikan institusi sosial dasar seperti pendidikan dan pelayanan kesehatan, dan membuka jalan raya baru untuk mobilitas sosial bagi segmen besar dari populasi. Legislasi telah mengarahkan pengaturan kembali produksi pertanian dari kepemilikan pribadi ke pertanian kolektif, pembuatan kota-kota baru, dan pengembangan ala sosialis dari ekonomi produksi, distribusi, dan konsumsi.  Perubahan-perubahan ini, pada gilirannya akan mempengaruhi nilai-nilai, kepercayaan, pola sosialisasi, dan struktur hubungan sosial. 

Ada beberapa cara untuk mempertimbangkan peranan hukum dalam perubahan sosial.  Dalam suatu artikelnya yang sangat berpengaruh, “Hukum dan Perubahan Sosial“, Dror (1968) membedakan antara aspek tak langsung dan aspek langsung dari hukum dalam perubahan sosial.  Dror (1968: 673) mengatakan bahwa, “Hukum memainkan peranan tak langsung dalam perubahan sosial dengan membentuk berbagai institusi sosial, yang pada gilirannya mempunyai dampak langsung terhadap masyarakat“.  Ia menggunakan ilustrasi sistem wajib belajar yang memainkan peranan penting tidak langsung dalam perubahan dengan memperkuat operasi institusi-institusi pendidikan, yang pada gilirannya akan memainkan peranan langsung dalam perubahan sosial.  Ia menekankan bahwa hukum berinteraksi secara langsung dalam banyak kasus dengan institusi-institusi sosial, membentuk adanya hubungan langsung antara hukum dan perubahan sosial.  Sebagai contoh, hukum yang diundangkan untuk melarang poligami mempunyai pengaruh besar langsung terhadap perubahan sosial, dengan tujuan utamanya perubahan dalam pola-pola perilaku yang penting. Namun ia mewanti-wanti, bahwa “perbedaannya tidaklah absolut tapi relatif: pada banyak kasus penekanannya lebih kepada dampak langsung dan kurang pada dampak tidak langsung terhadap perubahan sosial, yang dalam kasus lainnya hal kebalikannya yang berlaku“ (Dror, 1968: 674). 

Dror berargumen bahwa hukum berfungsi sebagai pengaruh tidak langsung terhadap perubahan sosial pada umumnya dengan mempengaruhi kemungkinan-kemungkinan perubahan dalam berbagai institusi sosial.  Sebagai contoh, adanya hukum patent yang melindungi hak-hak dari penemu (inventors) untuk mendukung penemuan (inventions), dan perubahan lebih lanjut dalam lembaga-lembaga teknologi, yang pada gilirannya akan membawa sejenis perubahan sosial. 

1) Efikasi Hukum sebagai Instrumen Perubahan Sosial

Sebagai suatu instrumen perubahan sosial, hukum membawa 2 proses-proses yang saling berhubungan, yaitu pengenalan“ (institutionalization) dan “pelembagaan“ (internalization) pola-pola perilaku.  Pengenalan (institutionalization) dari pola perilaku merujuk pada pembuatan suatu norma dengan persyaratan penegakannya (misalnya, desegregasi / penghapusan segregasi dari sekolah-sekolah negeri), dan pelembagaan (internalization) dari suatu pola perilaku berarti bahwa pencakupan (incorporation) nilai atau nilai-nilai secara implisit di dalam hukum (misalnya, sekolah negeri yang terintegrasi adalah “baik“). “Hukum…..dapat mempengaruhi perilaku secara langsung hanya melalui proses pengenalan; namun jika proses pengenalan ini sukses, pada gilirannya akan memfasilitasi pelembagaan sikap atau kepercayaan“ (Evan, 1965: 287). 

Dalam banyak hal hukum adalah suatu mekanisme efektif dalam peningkatan atau penguatan perubahan sosial.  Namun, sejauh mana hukum dapat memberikan suatu dorongan (impetus) efektif untuk perubahan sosial bervariasi menurut kondisi-kondisi yang ada dalam situasi tertentu.  William M. Evan (1965: 288-291) menyarankan bahwa hukum akan sukses untuk melakukan perubahan jika memenuhi 7 kondisi sebagai berikut : 1. Hukum harus muncul (emanate) dari sumber yang berwenang dan prestisius; 2. Hukum harus mengenalkan alasannya dalam hal mana yang dapat dimengerti dan cocok dengan nilai-nilai yang ada; 3. Advokasi perubahan harus merujuk kepada masyarakat lain atau negara lain dimana populasi mengidentifikasi diri dan dimana hukum telah berlaku; 4. Penegakan hukum harus ditujukan kepada pembuatan perubahan dalam waktu yang relatif cepat; 5. Pihak yang menegakkan hukum harus dengan sendirinya sangat komit terhadap perubahan yang dimaksud oleh hukum; 6. Implementasi hukum harus mencakup sanksi-sanksi positif dan negatif; dan 7. Penegakan hukum harus masuk akal, tidak hanya dalam hal sanksi yang digunakan, tetapi juga perlindungan hak-hak pihak yang akan kalah dalam masalah pelanggaran hukum. 

Sebagai agan perubahan sosial, hukum mempunyai kekuatan dan kelemahan. Efikasi hukum, yaitu kemampuan hukum untuk menghasilkan perubahan, ditentukan sebagian besar oleh penerimaan publik.  Dalam suatu masyarakat demokratis pluralistik, dimana orang cenderung untuk terkait dengan banyak kelompok dan publik – perubahan melalui hukum umumnya dipenuhi dengan berbagai reaksi: beberapa berlawanan, beberapa mendukung, namun sebagain besar acuh tak acuh atau hanya sangar sedikit (mildly hostile).  Jika mayoritas pemimpin opini ada di belakang perubahan, maka oposisi akan tetap menjadi minoritas dan secara pelan-pelan sebagian besar masyarakat akan dapat menerima perubahan (Rose dan Rose, 1969: 537). 

Efikasi hukum sebagai suatu instrumen perubahan sosial dipersyaratkan oleh sejumlah faktor. Salah satunya adalah jumlah informasi yang tersedia mengenai suatu legislasi (legislation), keputusan (decision), atau penetapan (ruling). Ketika terdapat tidak cukup transmisi informasi tentang hal-hal ini, hukum tidak akan menghasilkan efek yang diinginkan.  Ketidakpedulian (ignorance) terhadap hukum tidak dianggap sebagai satu alasan untuk ketidakpatuhan (disobedience), namun ketidakpedulian membatasi efektivitas hukum.  Dalam kasus yang sama, hukum terbatas sejauh dimana aturan-aturan (rules) itu tidak dituliskan secara pasti, dan bukan karena orang tidak yakin dengan apa yang dimaksud oleh aturan-aturan tersebut.  Aturan-aturan yang sumir (vague rules) membolehkan persepsi yang bermacam-macam dan interpretasi (apa maksud pernyataan “semua kecepatan yang ada“ [“all deliberate speed“]  ?).  Sebagai akibatnya, bahasa hukum harus bebas dari keambiguan, dan kehati-hatian perlu dilakukan untuk menghindari berbagai interpretasi dan “lubang penafsiran“ (loopholes)  (Carter, 1979: 27-37). 

Regulasi-regulasi hukum dan perilaku masyarakat yang diinginkan kepada siapa hukum ditujukan harus secara jelas diketahui, dan sanksi-sanksi terhadap ketidakpatuhan (noncompliance) perlu dihitung secara tepat (precisely enumerated).  Efektivitas hukum berhubungan langsung dengan jangkauan (extent) dan sifat (nature) dari persepsi aturan-aturan sanksi resmi (officially sanctioned rules).  Persepsi terhadap aturan-aturan, pada gilirannya beragam menurut sumbernya.  Aturan-aturan kemunginan besar akan diterima bila sumbernya dipandang sah (legitimate).  Namun perlu dicatat, bahwa kontras antara “legitimasi“ dengan “legalitas“ kadang-kadang tetap membingungkan.  Seperti yang diamati oleh Carl J. Friedrich (1958: 202), “Hukum tidak harus dilihat hanya beroperasi di satu dimensi dari keadaan, namun dalam banyak dimensi dari masyarakat jika kita mengartikan legitimasi sebagai pola tujuan.  Legitimasi dikaitkan dengan hak dan keadilan; tanpa suatu klarifikasi tentang apa yang harus dimengerti oleh “kebaikan“ (rightness) dan keadilan dari hukum, legitimasi tidak dapat dimengerti juga. Aturan Hitler adalah legal namun tidak legitimate. Ia mempunyai dasar di dalam hukum namun tidak dalam hal kebenaran dan keadilan“. 

Kecepatan respons (responsiveness) dari lembaga-lembaga penegak hukum terhadap hukum juga mempunyai dampak terhadap efektivitas hukum.  Agen penegak hukum tidak hanya mengkomunikasikan aturan-aturan, mereka juga menunjukkan bahwa aturan-aturan harus dianggap serius dan hukuman terhadap para pelanggar sudah menunggu.  Namun agar hukum dapat ditegakkan (enforcable), perilaku yang harus diubah harus juga diamati (observable).  Sebagai contoh, lebih sulit untuk menegakkan hukum terhadap perilaku homoseksual daripada hukum terhadap diskriminasi rasial dalam perumahan publik. Selain itu, agen penegak hukum perlu sepenuhnya komit untuk menegakkan suatu hukum baru.  Salah satu alasan gagalnya larangan (prohibition), sebagai contoh, adalah karena ketidakmauan dari agen penegak hukum untuk mengimplementasikan hukum.  Penegakan hukum yang selektif juga akan juga akan mengurangi (hinders) keefektivannya.  Semakin tinggi status individual yang ditahan dan dihukum, semakin besar kemungkinan suatu hukum tertentu akan mencapai tujuan yang diinginkannya (Zimring dan Hawkins, 1975: 337-338).  Hukum yang secara reguler dan secara seragam ditegakkan di berbagai kelas masyarakat dan kelompok masyarakat cenderung dipersepsikan sebagai lebih mengikat (more binding) daripada hukum yang jarang atau yang ditegakkan secara selektif saja, karena penegakan menetapkan norma-norma perilaku, dan pada suatu waktu, menurut E. Adamson Hoebel (1954: 15) : “Norma berlaku pada kualitas dari yang normatif. Apa yang dilakukan oleh kebanyakan orang, orang-orang lainnya akan melakukannya juga“.   

Sebagai suatu strategi perubahan sosial, hukum mempunyai keuntungan dan kelemahan khas tertentu dibandingkan dengan agen-agen perubahan lainnya.  Walaupun keuntungan dan kekurangan ini sama-sama hadir (go hand in hand) dan merepresentasikan dua sisi yang berbeda dari sekeping uang yang sama, untuk tujuan analisis saya akan membahasnya secara terpisah. Pembahasan berikut akan fokus pada alasan-alasan yang lebih nyata mengapa hukum dapat memfasilitasi perubahan di dalam masyarakat.      

D. Keuntungan Hukum dalam Membuat Perubahan Sosial 

Seperti telah saya tekankan sebelumnya, mengidentifikasi bidang perubahan (perimeters of change) dan mengkaitkan perubahan (attributing change) terhadap variabel penyebab tertentu atau satu set variabel harus ditangani dengan kehati-hatian. Dalam banyak hal, kemajuan perubahan sosial (the state of the art of social change endeavors) tidak cukup canggih secara metodologis untuk membedakan dengan jelas antara sebab, keharusan, kecukupan, atau kondisi-kondisi kontributif untuk menghasilkan efek-efek yang diinginkan di dalam masyarakat. Perubahan sosial adalah fenomena yang kompleks dan bermuka banyak (multifacet) yang dibawa oleh kekuatan sosial tertentu.  Kadang-kadang, perubahan sangatlah lambat, tidak imbang dan dapat dikondisikan oleh faktor-faktor yang berlainan dengan derajat yang berbeda-beda.  Dari faktor-faktor ini, yang paling drastis adalah revolusi, yang ditujukan kepada perubahan fundamental dalam hubungan kekuasaan antar kelas di dalam masyarakat.  Faktor-faktor lainnya mencakup pemberontakan, kerusuhan (riot), coup d’etat, berbagai bentuk gerakan protes, duduk-duduk (sit-ins), boikot, pemogokan, demonstrasi, gerakan sosial, pendidikan, media massa, inovasi teknologi, ideologi, dan berbagai bentuk usaha-usaha perubahan sosial yang terencana namun nonlegal yang berhubungan dengan berbagai perilaku dan praktek pada berbagai level di dalam masyarakat.

Dibandingkan dengan daftar tidak lengkap dari kekuatan-kekuatan yang menghasilkan perubahan, hukum mempunyai keuntungan-keuntungan tertentu.  Usaha-usaha perubahan melalui hukum cenderung untuk lebih fokus dan spesifik.  Perubahan melalui hukum bersifat detail (deliberate), rasional, dan usaha-usaha yang disadari untuk mengubah perilaku atau praktek tertentu.  Maksud dari norma-norma hukum telah dinyatakan dengan jelas dengan garis besar yang jelas tentang cara-cara implementasi dan penegakan serta sanksi-sanksi yang ada. Pada dasarnya, perubahan melalui hukum ditujukan untuk memperkuat, meningkatkan, menambah (ameliorating), atau mengontrol perilaku dan praktek dalam situasi sosial yang didefinisikan dengan jelas – seperti yang telah diungkapkan oleh pihak yang pro (proponents) dengan suatu perubahan tertentu. Keuntungan hukum sebagai suatu instrumen perubahan sosial disebabkan oleh fakta bahwa hukum di dalam masyarakat dipandang sebagai legitimate, kurang lebih rasional, berwenang (authoritative), terlembagakan (institutionalized), umumnya tidak mengganggu (generallly not disruptive), dan didukung oleh mekanisme-mekanisme penegakan dan sanksi-sanksi.  

1) Otoritas yang Legitimate

Salah satu keuntungan hukum sebagai salah satu instrumen perubahan sosial adalah perasaan umum di dalam masyarakat bahwa perintah atau larangan hukum akan dipatuhi bahkan oleh para pihak yang kritis dan mempertanyakan hukum.  Dalam hal ini, perasaan kewajiban ini tergantung kepada penghargaan terhadap otoritas yang legitimate (Andenaes, 1977: 52). 

Konsep otoritas yang legitimate berhubungan erat dengan konsep kekuasaan.  Kekuasaan pada dasarnya adalah kapasitas untuk mempengaruhi perilaku dari anggota-anggota lainnya di dalam masyarakat. Namun otoritas tidak hanya mengenai kekuasaan saja, karena tergantung kepada pengakuan (recognition) dari anggota-anggota “kelas bawah“ (subordinate members) dalam masyarakat sehingga seseorang yang mempunyai otoritas dapat secara legitimate memberikan resep (prescribe) tentang pola-pola perilaku yang harus diikuti oleh individu-individu di dalam masyarakat.  Kekuasaan sosial secara umum terletak pada lebih dari satu dasar. John R.F. French dan Bertram Raven (1960) membedakan atas beberapa dasar: 1) Kekuasaan memberikan hadiah (reward power) didasarkan kepada persepsi individual bahwa orang-orang lainnya di dalam kelompok mempunyai kemampuan untuk memberikan hadiah atas perilaku seseorang; 2) Kekuasaan penekan (coercive power) didasarkan kepada persepsi bahwa orang-orang lainnya dapat menghukum perilaku seseorang; 3) Kekuasaan legitimasi (legitimate power) didasarkan kepada persepsi bahwa orang-orang lainnya mempunyai suatu hak  untuk mengarahkan perilaku seseorang; 4) Kekuasaan rujukan (referent power) didasarkan kepada indentifikasi individu terhadap yang lainnya; 5) Kekuasaan pakar (expert power) didasarkan kepada pengakuan terhadap suatu pengetahuan atau kepakaran khusus.  Jadi, otoritas sebagai sala satu bentuk dari kekuasaan sosial berhubungan langsung dengan pelaksanaan kekuasaan legitimate, namun penting untuk mengapresiasi bahwa hubungan otoritatif dapat terkontaminasi oleh bentuk-bentuk kekuasaan lainnya.  

French dan Raven mengajukan beberapa hipotesis tentang dasar-dasar kekuasaan sosial. Untuk semua tipe kekuasaan sosial, semakin kuat dasar kekuasaan, semakin besar kekuasaannya.  Dasar kekuasaan terletak pada persepsi individu-individu bahwa sumber otoritas mempunyai kualitas ini atau itu.  Pada umumnya, setiap usaha untuk menggunakan kekuasaan sosial di luar jangkauannya cenderung untuk mereduksi efektivitas dari kekuasaan tersebut.  Dasar-dasar kekuasaan hadiah, tekanan, dan legitimate  memberi fasilitas penerimaan terhadap hukum. Hadiah memperkuat kepatuhan dan kemungkinan penekanan seringkali memperlunak resistensi. 

Perlakuan klasik terhadap otoritas legitimate disampaikan oleh Max Weber (1947). Weber mendefinisikan, “koordinasi keharusan“ (imperative coordination) sebagai probabilitas bahwa perintah tertentu dari suatu sumber tertentu akan dipatuhi oleh kelompok atau perorangan tertentu.  Kepatuhan terhadap perintah dapat terletak pada berbagai pertimbangan, dari pesona sederhana (simple habituation) sampai kalkulasi keuntungan yang benar-benar rasional.  Namun ada suatu penyerahan tanpa syarat minimun yang berdasarkan kepada interest dalam kepatuhan.  Kepatuhan terhadap otoritas / pihak yang berwenang dapat didasarkan kepada adat (custom), ikatan-ikatan ketertarikan (affectual ties), atau kepada interest material yang kompleks, atau oleh yang disebut Weber sebagai “motif-motif ideal“. Interest yang sepenuhnya material ini  akan menghasilkan situasi yang tidak stabil, dan oleh karena itu harus diimbangi (must be supplemented) dengan elemen-elemen lainnya, baik yang afektual / ketertarikan sementara ataupun yang ideal.  Namun bahkan motif yang sangat kompleks ini tidak membentuk suatu dasar yang cukup handal untuk sistem kerjasama imperatif, sehingga elemen penting lainnya harus ditambahkan, yaitu kepercayaan terhadap legitimasi. 

Mengikuti Max Weber, ada 3 tipe ototitas legitimate, yaitu : tradisional, karismatik, dan rasional-legal.  Otoritas tradisional mendasarkan klaimnya atas legitimasi terhadap kepercayaan yang ada terhadap kesucian tradisi dan legitimasi terhadap status dari orang yang melaksanakan otoritas. Kewajiban kepatuhan tidak melulu hanya penerimaan terhadap legalitas dari suatu perintah impersonal, namun lebih kepada masalah kesetiaan personal.  “Aturan-aturan yang dituakan“ (rules of elders) adalah gambaran dari otoritas tradisional.   Otoritas karismatik (charismatic authority) mendasarkan klaimnya tentang legitimasi pada penyerahan diri terhadap kesucian yang spesifik dan luar biasa, heroisme, atau karakter khusus (exemplary character) dari seorang individu dan pola-pola normatif yang dikatakan atau diakui (revealed or ordained).  Pemimpin karismatik dipatuhi oleh kebaikan dari kepercayaan pribadinya (virtue of personal trust) dan terhadap pengakuannya (his or her revelation), atau terhadap kualitasnya yang luar biasa (his or her exemplary qualities).  Gambaran dari individual dengan otoritas karismatik termasuk Nabi Musa, Nabi Isa, Nabi Muhammad, atau Mahatma Ghandi. 

Otoritas rasional-legal (rational-legal authority) mendasarkan klaimnya kepada legitimasi atau kepercayaan terhadap legalitas aturan-aturan normatif dan kepada hak-hak orang yang diangkat sebagai otoritas untuk mengeluarkan perintah di bawah aturan-aturan tertentu.  Dalam otoritas seperti itu, kepatuhan (obedience) ditujukan kepada perintah impersonal yang dilegalkan.  Individu-individu yang melaksanakan otoritas dari suatu jabatan ditunjukkan kepatuhan hanya melalui perintahnya yang legal-formal, dan di dalam ruang lingkup otoritas jabatannya. Otoritas legal tidak secara konsep berbeda dengan otoritas tradisional, walaupun perbedaannya sudah pasti ada. Dalam masyarakat modern, “legalitas“ merupakan komponen rasionalitas yang tidak dipunyai oleh otoritas tradisional.  Namun, dalam transisi menuju modernitas, khususnya pada abad ke-16 dan ke-17, otoritas semakin cenderung kepada rasionalisasi dari istilah-istilah legalistik dan kesukarelaan (voluntaristic).  Orang “rasional“ “secara sukarela“ membuat suatu “kontrak“, yang membuat perintah legal impersonal (impersonal legal order).  

2) Kekuatan Mengikat dari Hukum

Ada beberapa alasan mengapa hukum itu mengikat.  Dari suatu pernyataan bahwa hukum diambil dari alam untuk dipercayai bahwa hukum dihasilkan dari konsensus dari subjek-subjeknya yang mengikat. Jawaban yang segera dan sederhana adalah bahwa hukum itu mengikat karena kebanyakan orang di dalam masyarakat memandangnya demikian.  Kemengertian dan kesadaran terhadap hukum (the awareness and consciousness of law) oleh kebanyakan orang berfungsi sebagai dasar bagi eksistensinya.  Orang biasanya menyerahkan perilakunya kepada regulasi-regulasi, walaupun mereka mempunyai banyak alasan yang berbeda mengapa mereka demikian.  Beberapa orang mungkin percaya bahwa dengan mematuhi hukum, mereka mematuhi otoritas tertinggi dari hukum, yaitu : Tuhan, alam, atau kemauan masyarakat (Negley, 1965). 

Orang lainnya mengakui bahwa isi dari hukum adalah memerintahkan kepatuhan, yang pada gilirannya, dipandang sebagai suatu kewajiban (Ladd, 1970).  Hukum mencapai klaim terhadap kepatuhannya, dan sekurangnya sebagian dari kekuasaan kewajiban moralnya, dari suatu pengakuan sederhana yang diterimanya dari hukum, atau dari sebagian besar orang, kepada siapa hukum dimaksudkan untuk diterapkan. Pengakuan ini datang sebagai hasil dari kombinasi faktor-faktor, yang tidak mungkin untuk disebutkan secara tepat.  Dapat dibantah bahwa selain kepatuhan yang meluas dan adanya lembaga-lembaga yang menyarankan kepatuhan itu, selain untuk mendefinisikan dan menerapkan hukum, hal-hal lainnya (other ingredients) biasanya ada dan penting.  Antara lain, termasuk kepercayaan bahwa hukum tertentu adalah benar, atau bahwa rejim yang mendukungnya adalah baik dan harus didukung. Ada yang hampir yakin untuk memasukkan juga pengetahuan bahwa sebagian besar orang mematuhi hukum dan mengakuinya karena mempunyai klaim yang benar secara moral tentang perilaku mereka, atau sekurang-kurangnya, bahwa mereka berperilaku seolah-olah mereka merasa harus berperilaku seperti itu. 

Bahkan ketika hukum bertentangan dengan moralitas yang diterima, mereka seringkali dipatuhi.  Pemusnahan lebih daripada 6 juta orang Yahudi di masa Nazi Jerman, adalah contoh yang paling ekstrim dari tindakan amoral yang diakui legal, yang dilaksanakan oleh ribuan orang atas nama kepatuhan terhadap hukum.  Stanley Milgram (1975: xii) mengatakan bahwa esensi kepatuhan terletak pada fakta bahwa individu-individu merasa diri mereka sendiri penting untuk mengimplementasikan keinginan orang-orang lainnya, dan mereka tidak lagi memandang diri mereka sendiri bertanggung jawab terhadap tindakannya.  Dalam banyak kejadian, penerimaan terhadap otoritas akan menghasilkan kepatuhan.  Sebagai contoh, Milgram, yang tertarik dengan fenomena kepatuhan dan otoritas, telah menunjukkan bahwa orang-orang dari latar belakang yang sangat berbeda akan melakukan hal-hal yang dilarang oleh moral kepada orang-orang lainnya jika mereka diperintah oleh otoritas yang berwenang.  Di bawah penyamaran pelaksanaan percobaan tentang “efek-efek hukuman terhadap memori“, ia menemukan bahwa sekitar 2/3 dari subjek laboratoriumnya akan berperilaku dengan sukarela dengan cara yang mereka percaya akan menyakitkan atau merugikan orang lainnya.  Walaupun “korban“ menjerit kesakitan, terkena sakit jantung, dan mengemis untuk penghentian percobaan, kebanyakan orang akan terus mematuhi otoritas dan memberikan apa yang mereka percayai sebagai kejutan listrik bertenaga besar (Milgram, 1975).  Penelitian ini, selain menunjukkan bahwa kebanyakan orang di bawah kondisi tertentu akan melakukan apa saja walaupun melanggar norma-norma moralnya sendiri dan menyebabkan kesakitan terhadap orang yang lainnya, menggarisbawahi bahwa kebanyakan orang akan menyerahkan diri kepada otoritas, dan begitu pula kepada hukum. 

Salah satu alasan untuk kekuatan pengikat dari hukum adalah karena orang lebih suka keteraturan (order) daripada ketidakteraturan (disorder).  Individu-individu adalah makhluk kebiasaan karena cara hidup kebiasaannya memerlukan usaha yang kurang pribadi daripada yang lainnya dan memenuhi perasaan akan keamanan.  Kepatuhan terhadap hukum menjamin hal itu. Ada gunanya juga untuk mematuhi hukum, karena menghemat usaha dan resiko, suatu motivasi yang cukup untuk menghasilkan kepatuhan.  Kepatuhan terhadap hukum juga berkaitan dengan proses sosialisasi.  Orang pada umumnya dilahirkan untuk mematuhi hukum. Cara hidup yang legal menjadi cara kebiasaan dari hidup.  Dari masa kanak-kanak, seorang anak memperoleh pemahaman arti dari perintah dan aturan dari orangtua dan menjadi terbiasa karenanya.  Proses ini berulang di sekolah-sekolah dan di dalam masyarakat.  Semua itu akan memberikan – atau harus memberikan – partisipasi dari manusia yang dewasa.  Individu, katakanlah demikian, membentuk regulasi-regulasi ini dan membuatnya untuk diri mereka sendiri. Dalam prosesnya, disiplin telah diganti dengan disiplin terhadap diri sendiri.   

3) Sanksi-Sanksi

Sanksi-sanksi untuk ketidakpatuhan terhadap hukum adalah salah satu dari alasan mengapa hukum mempunyai kekuatan mengikat.  “Hukum mempunyai gigi, gigi yang dapat menggigit jika diperlukan, walaupun tidak perlu harus tajam“ (“The law has teeth, teeth that can bite if need be, although they need not necessarily be bared“) (Hoebel, 1954: 26).  Sanksi-sanksi adalah berhubungan dengan efikasi hukum yang diberikan agar menjamin pengamatan dan eksekusi dari mandat-mandat hukum, untuk menegakkan perilaku.  Sanksi-sanksi yang diakui dan digunakan oleh sistem hukum biasanya mempunyai ciri yang berbeda.  Dalam masyarakat primitif, sanksi bisa berbentuk hukuman yang kejam atau pemasungan sosial (social ostracism).  Di dalam sistem hukum yang sudah maju, administrasi dari sanksi-sanksi, sebagai aturan umum, dipercayakan kepada organ-organ pemerintahan politik.  Di antara cara untuk menetapkan penegakan hukum pemaksaan (coercive law enforcement) adalah hukuman denda atau pemenjaraan, hukuman pembayaran kerugian (imposition of damage awards) dapat dimasukkan ke dalam eksekusi properti dari si pengutang (judgement-debtor), perintah dari pengadilan tentang tindakan-tindakan tertentu atau penanggungan (forbearances) pada adanya ancaman hukuman, serta pencabutan (impeachment) dan pencopotan (removal) dari jabatan publik untuk penyimpangan kewajiban. Seperti yang dicatat oleh Hans Kelsen (1967: 35), ciri-ciri sanksi dalam sistem hukum modern telah di luar pelaksanaan melulu tekanan psikologis, dan mengotorisasi pelaksanaan tindakan-tindakan pemaksaan yang tidak menguntungkan, misalnya “pemaksaan pemasungan kehidupan, kebebasan, nilai-nilai ekonomis dan nilai-nilai lainnya sebagai konsekuensi dari kondisi-kondisi tertentu“. 

Robert B. Seidman (1978: 100) menggarisbawahi bahwa “hukum kurang lebih konsisten dengan aturan sosial yang ada yaitu tidak perlu tergantung kepada ancaman sanksi hukum untuk mengatur (to induce) perilaku“.  Namun, tidak semua hukum konsisten dengan aturan sosial yang ada, dan salah satu keuntungan hukum, sebagai agen perubahan sosial adalah, bahwa pelanggaran hukum potensial seringkali dicegah oleh risiko yang aktual ataupun yang dibayangkan dan oleh kekerasan sanksi-sanksi yang diterapkan kepada si pelanggar aturan (noncompliance). Bahkan ancaman sanksi dapat mencegah orang dari ketidakpatuhan.  Barangkali sanksi-sanksi sebagian juga bertindak dengan mengharuskan sikap moralistik menuju kepatuhan (Schwartz dan Orleans, 1970). 

Tipe sanksi-sanksi yang digunakan jelas beragam sesuai dengan maksud dan tujuan dari kebijakan hukum.  Perbedaan dasarnya adalah apakah maksud utama dari hukum adalah untuk mencegah individu-individu untuk melakukan hal-hal yang dilarang oleh orang-orang lainnya di dalam masyarakat karena bersifat merugikan (harmful) atau amoral, atau apakah maksud hukum adalah untuk menciptakan tipe baru dari hubungan-hubungan antar kelompok atau antar individu – jelas menjadi perbedaan utama dari kebijakan proskriptif dan positif (proscriptive and positive policy) (Grossman dan Grossman, 1971: 70).  Perbedaan ini tidak selalu sempurna.  Pembuatan kebijakan positif (positive policy-making) seringkali melibatkan sanksi-sanksi negatif dan juga hadiah positif, walaupun pembuatan kebijakan proskriptif (proscriptive policy-making) biasanya melibatkan sanksi-sanksi negatif.  Hadiah seperti kontrak federal atau subsidi seringkali merupakan bagian dari statuta regulatori yang berusaha untuk mengubah pola-pola yang sudah ada dari perilaku ekonomi, dan telah digunakan secara luas untuk insentif bagi yang patuh dengan Undang-Undang Desegregasi (undang-undang yang tidak membedakan lagi antara orang kulit putih dan orang kulit hitam pada tahun 1964 dan 1965 – penerjemah).  Mereka yang melanggar hukum tidak hanya kehilangan kesempatan untuk memperoleh hadiah namun juga bisa dijatuhi denda atau hukuman pidana. “Hukum atau statuta yang mencari perubahan sosial positif sebagian besar harus bergantung kepada pendidikan dan pembujukan (persuasion) dibandingkan dengan sanksi-sanksi negatif.  Agar pendekatan wortel dan pentungan (the carrot and stick approach) ini sukses, yang terakhir (yaitu pentungan) harus mudah dilihat dan jarang digunakan“ (Grossman dan Grossman, 1971: 70). 

Situasinya sangat berbeda bilamana perubahan yang dicari melalui hukum adalah pengurangan atau penghapusan perilaku yang menyimpang (deviant behaviors).  Dalam hal ini, hukum tidak memberikan hadiah atau insentif untuk membujuk (dissuade) individu-individu agar tidak melakukan tindakan menyimpang – hanya kemungkinan, jika tidak keyakinan, dari pendeteksian dan penghukuman.  Dalam hal seperti itu, penekannya adalah pada pencegahan (deterence), penghukuman, dan pembalasan (vengeance), dan tujuannya adalah penghapusan atau pengurangan tipe-tipe perilaku tertentu yang dipandang sebagai merugikan. 

Tentu saja ada keuntungan yang terlihat (discernible advantages) tambahan dari hukum dalam menciptakan perubahan sosial.  Sebagai contoh, hukum sebagai instrumen perubahan dapat secara efektif dilibatkan seperti dalam konteks yang dicatat oleh John Stuart Mills tentang hukum sebagai berikut :

(i) untuk mencapai tujuan yang sama yang tidak dapat ditinggalkan kepada kekuatan permintaan dan penawaran – seperti pendidikan; (ii) untuk melindungi orang yang tidak dewasa dan tidak dapat dibantu; (iii) untuk mengontrol kekuasaan untuk membentuk asosiasi, yang dikelola tidak hanya oleh orang-orang yang secara langsung tertarik tetapi juga melalui lembaga yang didelegasikan; (iv) untuk melindungi individual yang bertindak sesuai dengan kasus-kasus dimana tindakan seperti itu tidak bisa efektif tanpa adanya sanksi-sanksi hukum; (v) untuk mencapai objek-objek yang penting di dalam masyarakat, saat ini dan di masa datang, yang berada di luar kekuasan individu-individu atau perkumpulan sukarela atau dimana, jika dibawah kekuasaan mereka, tidak akan dilakukan secara normal oleh mereka (Ginsberg, 1965: 230). 

Daftar dari keuntungan yang dapat dipikirkan dari hukum sebagai instrumen perubahan sosial tidak akan lengkap.  Apa yang telah dikatakan di sini sejauh ini adalah untuk mendemonstrasikan bahwa hukum mempunyai posisi yang khusus (peculiar) dan tidak sama (unparalleled) di antara agen-agen perubahan sosial.  Pada saat yang sama, mempunyai keterbatasan tertentu.  Suatu pengetahuan dan kesadaran tentang keterbatasan ini akan membantu untuk mengerti dengan sungguh-sungguh tentang peranan hukum dalam perubahan sosial, dan mereka harus diperhitungkan untuk digunakan oleh hukum dalam usahanya untuk mengubah.  

E. Kekurangan Hukum dalam Membuat Perubahan Sosial 

Dalam suatu periode dimana perubahan (alienation) dari hampir semua institusi sosial berjalan begitu cepat, ketika orang menderita “krisis kepercayaan“, kelihatannnya agak absurd untuk mengajukan ide bahwa hukum adalah suatu pernyataan keinginan dari masyarakat (an expression of the will of the people).  Untuk sebagian besar individu-individu, hukum berasal dari luar mereka, dan diterapkan terhadap mereka dalam suatu cara yang dapat disebut pemaksaan (coercive).  Dalam realitasnya, hanya sedikit individu yang benar-benar berpartisipasi dalam pembentukan hukum dan legislasi baru.  Sebagai akibatnya, salah satu kelemahan hukum sebagai salah satu instrumen perubahan sosial adalah kemungkinan adanya konflik kepentingan yang cenderung menentukan hukum mana yang akan digunakan dan alternatif-alternatif mana yang akan ditolak.  Salah satu kelemahan yang ada dari efikasi hukum sebagai suatu instrumen untuk perubahan sosial termasuk pandangan yang beragam mengenai hukum sebagai alat untuk mengarahkan perubahan sosial dan penegakan moralitas dan nilai-nilai.  Dalam halaman-halaman berikut, saya akan membahas kelemahan ini secara terpisah, dan kemudian memeriksa sejumlah kondisi yang kondusif untuk resistensi perubahan dari sudut pandang sosiologis, psikologis, budaya, dan ekonomi. 

Themis, “dewi keadilan yang ditutup matanya yang membawa timbangan untuk menimbang hal yang dipersengketakan dan sebuah pedang untuk menegakkan dekritnya“ (Besignore, et.al., 1974: 32) dihadapkan kepada suatu dilema, karena :

…kita semua menginginkan bumi. Kita semua mempunyai banyak keinginan dan permintaan yang ingin kita puaskan. Ada banyak dari kita namun hanya ada satu bumi. Keinginan dari yang satu secara terus-menerus bertentangan dengan atau bertabrakan dengan keinginan tetangganya. Oleh karena itu, ada tugas besar dari rekayasa sosial. Ada suatu tugas untuk membuat adanya barang-barang, alat-alat untuk memuaskan orang-orang yang hidup bersama di dalam suatu masyarakat yang terorganisir secara politis, jika mereka tidak dapat memuaskan semua keinginannya, sekurangnya terpenuhi sejauh mungkin (Pound, 1968: 64-65). 

Menurut Roscoe Pound, “sistem hukum dirancang untuk menentukan mana dari klaim yang saling bertentangan terhadap kekayaan materi dan ruang hidup yang akan diakui dan diamankan dan mana yang harus ditolak“ (Bonsignore, et.al.,1974: 32). 

Keinginan yang saling bertentangan muncul karena adanya kelangkaan.  Akses terhadap sumber daya yang terbatas dan objek yang sangat diminati, sangat terbatas di setiap masyarakat.  Dalam suatu perjuangan untuk mencapainya, beberapa individu dan kelompok menang, dan selainnya kalah.  Beberapa dekade yang lalu, Max Weber telah mengenali, seperti juga Karl Marx sebelumnya, bahwa banyak hukum dibuat untuk memenuhi interest ekonomi tertentu.  Individu-individu yang mengontrol kepemilikan benda material umumnya diuntungkan oleh hukum karena “….interest ekonomi adalah di antara faktor pengaruh yang paling kuat dalam penciptaan hukum“ (Weber, 1968: 334). Weber selanjutnya mengenali interest khusus lainnya, selain faktor ekonomi, yang mempengaruhi penciptaan hukum. “Hukum menjamin tidak hanya interest ekonomi, tetapi juga interest-interest lainnya dari yang paling mendasar seperti perlindungan keamanan pribadi sampai barang yang paling ideal seperti kehormatan pribadi atau kehormatan dari kekuasaan yang tertinggi. Di atas semuanya itu, hukum menjamin posisi politik, kekhususan (ecclesiastical), keluarga dan posisi-posisi lainnya dari otoritas, begitu pula posisi kehormatan sosial (social preeminence) dan sejenisnya….“ (Weber,1968:333). 

Ada 2 pandangan penting yang termaktub dalam point yang diberikan oleh Weber.  Pertama, bahwa konflik kepentingan memberikan suatu kerangka dimana hukum diberi kerangka dan perubahan dijalankan.  Sebagai akibatnya, stratifikasi sosial di dalam masyarakat akan menentukan sejauh mana bagian dari hukum yang akan bermain dalam membawa perubahan didasarkan kepada pemilihan dan preferensi yang dilakukan oleh orang-orang atau kelompok-kelompok yang memulai (promulgate) perubahan-perubahan itu. Kedua, berkaitan dengan signifikansi penggunaan kekuasaan untuk mendukung perubahan-perubahan ini.  Penelitian tentang proses-proses legislatif, judisial, dan adminstratif dalam suatu masyarakat dapat belajar dengan cepat terhadap suatu penemuan tentang siapa yang menginginkan kekuasaan dalam masyarakat, tetapi juga interest apa yang signifikan dan berpengaruh di dalam kelompok tersebut.  Jadi, hukum sebagai instrumen perubahan dapat dipandang dalam konteks organisasi kekuasaan dan proses-proses dimana interest diciptakan dalam kehidupan sosial sehari-hari; sehingga perubahan-perubahan yang dihasilkan dapat dievaluasi dalam istilah-istilah ini. 

Pada dasarnya sudahlah jelas, dapat dimengerti, dan bahkan tautologi (terbukti) bahwa orang atau kelompok yang berkuasa membuat dan menjalankan hukum di dalam masyarakat.  Jika sesuatu selesai dijalankan, hal itu karena ada seseorang yang mempunyai kekuasaan untuk menjalankannya.  Pada saat yang sama, siapa yang berkuasa dan berpengaruh cenderung untuk menggunakan hukum untuk melindungi posisinya yang menguntungkan di dalam masyarakat dan bagi mereka  “….hukum yang sedang dijalankan menstrukturkan hubungan kekuasaan (atasan-bawahan) dalam suatu masyarakat; yang memelihara status quo dan melindungi berbagai strata terhadap ancaman yang lainnya“ (Hertzler, 1961: 421).

Banyak pengundangan legislatif, penetapan administratif, dan keputusan judisial merefleksikan konfigurasi kekuasaan di dalam masyarakat.  Beberapa kelompok dan asosiasi lebih berkuasa daripada yang lainnya, dan dengan merasa ada pada tengah-tengah kekuasaan mereka lebih mampu untuk melaksanakan interestnya daripada mereka yang ada di luar lingkup kekuasaan.  Bahkan anggota-anggota dari profesi hukum dipandang sebagai “profesional antara“ (“professional go-between“) bagi kelompok kepentingan politik, perusahaan, dan kelompok kepentingan yang lainnya, dan oleh karena itu berfungsi untuk “menyatukan elit kekuasaan“ (Mills, 1957: 289).  Selain itu, seperti telah saya bahas di Bab 3, banyak orang terlalu apatis atau tidak sadar adanya suatu issue, bahkan ketika mereka berubah menjadi perhatian terhadap issue tersebut, mereka seringkali tidak mampu untuk mengorganisasikan dan memaksakan pengaruhnya kepada legislator (orang atau lembaga yang membuat hukum).  Menurut penulis-penulis Marxist, hal itu akan berakibat dalam perasaan terpinggirkan dan ketidakberdayaan (a sense of alienation and powerlessness) disertai dengan perasaan tertekan dan dimanfaatkan (oppression and exploitation) (lihat, misalnya, Szymanski dan Goertzel, 1979).  

1) Hukum sebagai Instrumen Kebijakan

Aliran pemikiran lainnya mengenai keterbatasan hukum sebagai suatu instrumen perubahan sosial dikemukakan oleh Yehezkel Dror.  Ia mengatakan bahwa “hukum itu sendiri hanyalah salah satu dari komponen dari sejumlah besar instrumen kebijakan dan biasanya tidak dapat dan tidak digunakan oleh dirinya sendiri. Oleh karena itu, memfokuskan perhatian terhadap hukum sebagai suatu alat untuk perubahan sosial adalah seperti kasus melihat di ujung terowongan yang panjang, yang mempunyai kekurangan dalam perspektif minimum yang diperlukan untuk memberi arti dari fenomena yang diamati“ (Dror, 1970: 554).  Ia menyarankan perlunya diredefinisikan subjek dari “hukum sebagai alat untuk perubahan sosial yang terarah“ dan untuk mempertimbangkannya sebagai bagian dari instrumen-instrumen kebijakan sosial yang lainnya, karena hukum adalah salah satu dari instrumen kebijakan yang harus digunakan berupa kombinasi dengan instrumen lainnya.  Dalam konteks masalah sosial seperti hubungan-hubungan rasial, keamanan publik, penyalahgunaan narkoba, polusi, dan semacamnya, “keharusan untuk menggunakan hukum sebagai suatu instrumen kebijakan yang digabungkan dengan instrumen kebijakan sosial lainnya yang dipertimbangkan secara hati-hati, adalah cukup meyakinkan“ (Dror, 1970: 555).  Pandangan ini tentulah mempunyai keuntungan.  Kadang-kadang, perubahan melalui hukum dapat dan haruslah dipandang sebagai suatu bahan dasar bagi kebijakan yang lebih besar.  Sebagai contoh, pengundangan Undang-Undang Peluang Ekonomi (the Economic Opportunity Act) mengambil tempat dalam konteks kebijakan yang lebih luas yang ditujukan untuk menghilangkan kemiskinan di Amerika Serikat. 

Namun, hukum sering digunakan sebagai suatu instrumen perubahan di luar konteks kerangka pembuatan kebijakan yang lebih luas.  Hal ini adalah situasi umum di dalam litigasi yang berorientasi reformasi dimana tujuannya adalah mengubah praktek kelembagaan tertentu.  Sebagai contoh, keputusan Mahkamah Agung (the Supreme Court) untuk membatalkan (to overrule) statuta aborsi di negara bagian tidak dijalankan menurut pertimbangan kebijakan tertentu, namun secara jelas mempunyai dampak besar terhadap perempuan-perempuan yang mencari cara untuk mengakhiri kehamilannya secara legal.  Walaupun keputusan judisial umumnya tidak dipandang sebagai suatu instrumen kebijakan, mengingat sifat kesulitan dari litigasi, reformasi legislatif dan administratif yang berurusan dengan issue-issue sosial yang lebih besar harus terjadi di dalam kerangka pembuatan kebijakan sosial yang lebih luas. Pendekatan seperti itu akan memperkuat secara nyata efikasi hukum sebagai suatu instrumen perubahan.  Pada akhirnya, Dror menyarankan adanya ahli hukum dari berbagai disiplin, para pakar ilmu sosial, dan analis kebijakan untuk terlibat di dalam penelitian-penelitian yang relevan dan mempersiapkan rekomendasi kebijakan. 

Literatur sosiologi mengakui, seperti yang dicatat oleh James P. Levine (1970: 592), bahwa kemampuan hukum untuk menghasilkan perubahan sosial adalah bersifat untung-untungan (probabilistic), darurat (contingent), dan terurut (sequential). Jika sebuah hukum diundangkan, atau suatu keputusan pengadilan dijatuhkan, adalah hampir mungkin bahwa perubahan-perubahan tertentu akan mengikuti, namun derajat perubahannya bersifat darurat terhadap keadaan-keadaan tertentu. Hukum bersifat sekuensial / terurut kepada suatu derajat bahwa ia harus mendahului perubahan-perubahan yang diinginkan tertentu, namun karena sejumlah besar faktor mempengaruhi perubahan, jeda waktunya (the time lag) tidak terlalu jelas.  Selain itu, sejumlah faktor selain hukum mungkin mempunyai efek terhadap perubahan di bidang tertentu, yang berarti bahwa hubungan sebab akibat antara hukum dan perubahan sangatlah sulit untuk ditentukan.  Beberapa faktor ini berhubungan dengan jatuhnya moralitas dan nilai-nilai dalam masyarakat. 

Patrick Devlin (1965) berargumen bahwa suatu masyarakat berhutang tentang eksistensinya kurang kepada institusi-institusi namun lebih kepada moralitas bersama yang mengikat mereka bersama.  Walaupun thesis ini hanya sebagian saja benar, moralitas dan nilai-nilai mempengaruhi efikasi hukum di dalam perubahan sosial.  Jelas bahwa, masyarakat tidak dapat eksis tanpa menerima nilai-nilai dasar, prinsip-prinsip, dan standar-standar tertentu. Pada issue-issue tertentu, seperti kekerasan, kebenaran, kebebasan individu, dan kehormatan manusia, moralitas bersama sangatlah penting.  Namun hal ini tidak berarti bahwa, semua nilai-nilai dalam moralitas bersama kita adalah mendasar dan penting, atau turunnya satu nilai akan menyebabkan turunnya nilai-nilai yang lainnya.  Selain itu, tidak semua nilai-nilai kita adalah penting.  Aturan-aturan tentang properti, sebagai contoh, tidak penting : beberapa prinsip tentang properti adalah penting, namun tidak ada masyarakat yang perlu mempunyai prinsip tentang properti tersebut yang menjadi ciri dari prinsip-prinsip kepemilikan pribadi di Amerika Serikat, sebagai contohnya.  Suatu masyarakat dapat mempunyai semua properti yang sama tanpa hilang perhitungannya sebagai suatu masyarakat.    

F. Resistensi terhadap Perubahan 

Sebagai tambahan dari keterbatasan hukum sebagai suatu instrumen perubahan sosial yang didiskusikan dalam seksi sebelumnya, efikasi hukum (begitu pula mekanisme perubahan lainnya) selanjutnya akan terhambat oleh berbagai kekuatan.  Dalam dunia modern, situasi resisten terhadap perubahan lebih banyak terjadi daripada situasi menerima perubahan.  Seringkali perubahan dihambat karena perubahan bertentangan dengan nilai-nilai dan kepercayaan tradisional, atau perubahan tertentu menyebabkan biaya besar, dan kadang-kadang orang bertahan terhadap perubahan karena hal itu bertentangan dengan kebiasaannya atau membuatnya merasa ketakutan atau terancam.  Walaupun hukum mempunyai keuntungan tertentu dibandingkan dengan agen perubahan lainnya, untuk mengapresiasi peranan hukum di dalam perubahan, adalah sangat membantu untuk mengidentifikasi beberapa kondisi umum dari resistensi terhadap hal –hal yang berkenaan dengan hukum.  Kesadaran terhadap kondisi-kondisi ini adalah suatu prasyarat bagi penggunaan hukum yang lebih efisien sebagai metode rekayasa sosial. 

Literatur sosiologi mengenai berbagai tendensi untuk menghambat perubahan yang secara langsung ataupun tidak langsung mempunyai efek terhadap hukum sebagai suatu instrumen perubahan.  Maksud dari seksi ini adalah untuk mendiskusikan secara singkat, daripada untuk menganalisis secara mendalam, serangkaian kekuatan yang bertindak sebagai penghambat perubahan.  Demi untuk memperjelas, saya akan mempertimbangkan resistensi terhadap perubahan melalui hukum di dalam konteks faktor-faktor sosial, psikologi, budaya, dan ekonomi.  Kategori-kategori ini hanyalah ilustrasi belaka, dan perbedaan ini hanyalah untuk maksud analisis belaka, karena banyak faktor ini beroperasi dalam berbagai kombinasi dan intensitas yang berbeda-beda, tergantung kepada besaran dan ruang lingkup dari usaha perubahan tertentu.  Jelas bahwa, ada sejumlah tumpang tindih di antara faktor-faktor ini.  Mereka itu tidak saling terpisah, dan banyak di antaranya, tergantung kepada tujuannya, dapat ditentukan sebagai kategori yang berlainan.  

1) Faktor-Faktor Sosial

Ada sejumlah faktor-faktor sosial yang dapat digolongkan sebagai hambatan potensial bagi perubahan.  Yaitu kelompok kepentingan (vested interest), kelas sosial, resistensi ideologi, sentimen moral, dan oposisi terorganisasi. 

Kelompok kepentingan (vested interest). Perubahan akan dihambat oleh individu-individu atau kelompok-kelompok yang ketakutan akan kehilangan kekuasaannya, prestisenya, ataupun kekayaannya, bila ada proposal / usulan baru yang diterima. Terdapat banyak tipe kelompok kepentingan kepada siapa status quo dapat diuntungkan dan dapat disukai.  Mahasiswa yang kuliah di universitas negeri mempunyai kelompok kepentingan dalam pendidikan tinggi yang dibayari oleh pajak.  Pengacara perceraian (divorce lawyers) membentuk suatu kelompok kepentingan, dan sejak lama telah berusaha keras untuk mereformasi hukum-hukum perceraian.  Dokter-dokter yang tidak setuju dengan berbagai macam “obat yang tersosialisasi“ (socialized medicine) membentuk suatu kelompok kepentingan.  Warga dari suatu lokasi tempat tinggal (neighborhood) mengembangkan kelompok kepentingan di dalam lokasi tempat tinggalnya.  Mereka seringkali mengorganisasi diri untuk menghambat perubahan-perubahan zoning, jalan raya antar negara bagian (interstate highways), konstruksi fasilitas-fasilitas koreksi / lembaga pemasyarakatan, atau penetapan bis untuk anak-anak mereka.  Pada kenyataannya hampir semua orang mempunyai kelompok kepentingan – dari orang-orang kaya yang dengan lembar pengecualian pajak sampai orang-orang miskin dengan check kesejahteraannya.  

Penerimaan terhadap hampir semua perubahan melalui hukum akan secara drastis mempengaruhi status dari beberapa individu-individu atau kelompok-kelompok di dalam masyarakat, dan pada suatu derajat dimana orang-orang yang statusnya terancam akan dengan sadar akan bahaya bila mereka melawan perubahan.  Sebagai contoh, Gregory Massell (1973) melaporkan bahwa usaha-usaha Soviet pada awal tahun 1920an di Asia Tengah untuk membujuk wanita muslim agar menyatakan kebebasannya terhadap dominasi pria dianggap oleh para pria sebagai mengamcam interest status tradisional mereka.  Para pria bereaksi dengan membentuk kelompok kontra revolusioner dan membunuh beberapa wanita yang patuh terhadap hukum-hukum baru itu. 

Kelas sosial (social class). Kelas yang rigid / kaku dan pola-pola kasta pada umumnya cenderung untuk menghambat penerimaan perubahan.  Di masyarakat yang sangat terstratifikasi, orang-orang diharapkan untuk mematuhi dan mengambil aturan-aturan (take orders) dari mereka yang ada pada posisi otoritas atau kekuasaan di atas.  Hak-hak prerogatif dari strata atas dijaga dengan irihati (jealously guarded) dan usaha-usaha untuk menerapkannya terhadap anggota kelompok sosial ekonomi rendah sering dihambat dan disingkirkan.  (resented and repulsed).  Sebagai contoh, di bawah sistem kasta yang kaku di India dan Pakistan, anggota-anggota dari kasta lainnya tidak boleh mengambil air dari sumur yang sama, pergi ke sekolah yang sama, makan bersama, atau bergaul secara bercampur (mingle).  Pada hampir semua kasus, untuk kelas atas ada kecenderungan untuk mengagung-agungkan (cherish) cara-cara lama dalam melakukan sesuatu dan bersandar (adhere) kepada status quo. 

Di Amerika Serikat, mereka yang mengidentifikasi diri mereka sebagai kelas pekerja cenderung untuk cepat menyetujui bahwa intervensi hukum diperlukan untuk memperkuat kondisi-kondisi sosial yang lebih baik (deleterious) seperti menjamin kemungkinan pekerjaan dan pemberian pelayanan kesehatan yang memadai (Beeghley, 1978: 114).  Kontras sekali dengan orang-orang kelas menengah atas yang cenderung untuk melawan intervensi pemerintah pada masalah ini.  Untuk program-program pemerintah lainnya (seperti bantuan pendidikan), perbedaan kelas cenderung untuk ditiadakan.  

Resistensi ideologi.  Resistensi perubahan melalui hukum berdasarkan ideologi sangatlah nyata.  Contoh bagus untuk kasus ini adalah perlawanan Gereja Katolik untuk legislasi dan keputusan pengadilan yang berkenaan dengan penghilangan beberapa pembatasan terhadap keluarga berencana dan aborsi.  Ilustrasi lainnya tentang resistensi ideologi (yang seiring sejalan dengan kelompok kepentingan) adalah oleh para profesional kedokteran tentang sesuatu yang menyarankan “obat tersosialisasi“ / obat generik, termasuk pengundangan Undang-Undang Pelayanan Medis tahun 1965 (the Medicare Law of 1965)  (Allen, 1971: 278-279).  Secara umum, asumsi dan interpretasi intelektual dan religius dasar mengenai kekuasaan, moralitas, kesejahteraan, dan keamanan yang ada cenderung agak konsisten dan secara aklamasi usulan perubahan agar dibuang jauh-jauh (Vago, 1980: 229). 

Sentimen moral.  Ketakutan dan kecemasan (fear and apprehension) seringkali berhubungan dengan konsekuensi moral tentang penerimaan sesuatu yang bagus (accepting something novel). “Di sini resistensi umumnya mempunyai alasan untuk mengklaim bahwa yang baru melanggar dan begitu mengobrak-abrik prinsip atau resep moral, yang dipandang penting untuk tetap hidupnya sistem sosial atau kemanusiaan pada umumnya“ (La Piere, 1965: 179).  Sebagai contoh, hukum-hukum yang membuat kontrasepsi tersedia, dilawan di beberapa kelompok karena mereka melanggar kesucian hidup.  Resistensi terhadap perubahan berdasarkan moral didasarkan fakta bahwa di setiap masyarakat, individu-individu kurang lebih telah tersosialisasi secara efektif ke dalam pertimbangan bahwa bentuk-bentuk perilaku (conduct) yang ada , khususnya yang bersifat organisasional, adalah satu-satunya yang benar dan tepat.  Dalam hal ini, ide-ide tentang benar dan tepat dimasukkan secara emosional ke dalam kepribadian (personality).  Perubahan yang akan menghasilkan kekacauan emosional akan dihambat.  

Oposisi terorganisasi. Kadang-kadang, resistensi individu-individu yang menyebar terhadap perubahan mungkin dapat dimobilisasikan ke dalam oposisi terorganisasi yang dapat berbentuk struktur organisasi formal. Sebagai contoh, Asosiasi Menembak Amerika (the American Riffle Association) melawan dikontrolnya penggunaan senjata, atau mungkin disalurkan lewat suatu gerakan sosial, sebagai contoh, aktivitas-aktivitas “pro-life“ akhir-akhir ini (pro-life, kelompok yang tidak setuju dengan tindakan aborsi – penerjemah).  Dalam masyarakat modern, dengan banyaknya organisasi informal dan formal yang bertentangan satu dengan yang lainnya, berbagai organisasi baru telah mengakibatkan ancaman tertentu bagi status quo.  Misalnya, anggota-anggota John Birch Society memperjuangkan berbagai macam perubahan sosial dari integrasi rasial sampai penerimaan dan perlindungan hukum terhadap pornografi.  Sejalan dengan John Birch Society, munculnya kembali Ku Klux Klan didasarkan kepada adanya perlawanan publik terhadap perubahan sosial, namun terutama fokus kepada perubahan hubungan-hubungan rasial.  Organisasi-organisasi ini dan juga organisasi sejenis telah melawan perubahan yang sedang terjadi, dan walaupun kebanyakan dari mereka telah melawan namun kalah, efek penundaannya sering diperhitungkan.  Namun kadang-kadang ketika oposisi terorganisasi tentang perubahan melalui hukum tidak juga terjadi, akibatnya bisa sangat merusak.  Sebagai contoh, lebih daripada 6 juta orang Yahudi telah dibunuh di dalam kamp konsentrasi selama Perang Dunia II sebagian karena mereka tidak mengorganisasikan perlawanan terhadap perubahan-perubahan pada awal tahun 1930an di masa rezim Jerman Nazi. 

2) Faktor-Faktor Psikologis

Goodwin Watson (1969: 488) berpendapat bahwa “semua kekuatan yang berkontribusi terhadap stabilitas dalam personalitas atau di dalam sistem sosial dapat dianggap sebagai menghambat perubahan“.  Diskusi mendetail tentang kekuatan-kekuatan ini jelas ada di luar ruang lingkup dari buku ini. Untuk maksud di dalam buku ini saya hanya akan membahas mengenai : kebiasaan, motivasi, keacuhan, persepsi selektif, dan pengembangan moral. 

Kebiasaan (habit). Dari sudut pandang psikologi, suatu asal muasal dari perubahan adalah masalah kebiasaan saja.  Ketika suatu kebiasaan telah terbentuk, operasinya seringkali memuaskan bagi individu-individu. Orang akan menjadi terbiasa berperilaku atau bertindak dalam tatakrama tertentu dan mereka akan merasa nyaman dengan semua itu. Sekali suatu bentuk perilaku tertentu menjadi rutin dan terbiasa, hal itu akan memberi perlawanan terhadap perubahan. Meyer F. Nimkoff (1957: 62) berpendapat bahwa adat (customs) dari suatu masyarakat adalah kebiasaan kolektif; khususnya ketika sentimen melebihi adat, yaitu adat terlalu lambat ketika ada perlawanan terhadap suatu ide atau praktek tertentu.  Untuk menggambarkan satu contoh, usaha untuk mengenalkan „sistem metriks“ telah menemui perlawanan sengit di Amerika Serikat (sistem metriks adalah pengukuran berat dalam “kg“, panjang dalam “m“, dan volume dalam “liter“; yang berlawanan dengan kebiasaan-kebiasaan yang sudah ada di Amerika Serikat sebelumnya yaitu berat dalam “pound“ (lbs), panjang dalam“yard“, dan volume dalam “quart“ – penerjemah).  Kita telah terbiasa dengan “miles“ dan merasa tidak nyaman dengan “kilometer“; kita lebih suka mengukur dengan satu “quart“ dari sesuatu daripada satu “liter“.  Ketika hukum digunakan sebagai satu instrumen perubahan sosial untuk mengubah adat yang telah ada, adalah sangat mungkin untuk mencapai laju kepatuhan yang dapat diterima akan memerlukan suatu reorientasi aktif terhadap nilai-nilai dan perilaku-perilaku dari sebagian besar populasi yang menjadi target (Zimring dan Hawkins, 1975: 331). 

Motivasi. Penerimaan perubahan melalui hukum juga dipersyaratkan oleh kekuatan motivasi.  Beberapa motivasi adalah berbentuk budaya, dalam arti kehadirannya atau ketidakhadirannya menjadi ciri dari suatu kebudayaan.  Misalnya, kepercayaan agama di beberapa kebudayaan memberikan motivasi-motivasi untuk sejenis perubahan tertentu, sementara di kebudayaan yang lainnya movitasi ini terpusat kepada status quo.  Jenis-jenis motivasi lainnya lebih bersifat universal, atau hampir universal, karena melintas antar masyarakat dan antar kebudayaan (Foster, 1973: 152).  Contoh-contoh dari motivasi ini termasuk keinginan untuk prestise atau untuk pencapaian ekonomi dan niat untuk patuh dengan kewajiban pertemanan (friendship obligation).  Perubahan-perubahan yang mungkin mengancam keinginan untuk pencapaian ekonomi atau ketertarikan akan prestise dan status tinggi pada umumnya akan dipandang sebagai sesuatu yang mengancam dan kemungkinan besar akan dilawan.  

Keacuhan (ignorance). Keacuhan adalah faktor psikologis lainnya yang berhubungan dengan penghambatan perubahan.  Kadang-kadang, keacuhan muncul bersamaan dengan ketakutan akan datangnya hal-hal baru.  Hal ini seringkali benar dalam kasus adanya makanan-makanan baru. Beberapa tahun yang lalu, banyak orang beranggapan bahwa buah sitrus / jeruk membawa sejenis asam dalam organ pencernaan.  Ketika terbukti tidak benar, resistensi berdasarkan masalah asam ini hilang dengan sendirinya.  Keacuhan bisa menjadi salah satu faktor ketidakpatuhan (noncompliance) terhadap hukum yang dirancang untuk mengurangi praktek-praktek diskriminasi.  Sebagai contoh, perusahaan-perusahaan (employers) seringkali mengamati orang-orang non kulit putih sebagai kelompok relatif terhadap orang kulit putih dan kemudian berdasarkan pengamatan tersebut segan untuk merekrut individu yang non kulit putih (Beeghley, 1978: 242).  Keacuhan tidak diragukan lagi sebagai faktor yang penting dalam prasangka (prejudice) ketika perilaku yang ada terlalu kuat dan tidak lentur (inflexible) yang secara serius merusak persepsi dan pertimbangan.  

Persepsi. Hukum, menurut rancangan dan maksudnya, cenderung untuk universal.  Namun persepsi tentang maksud adanya hukum (intent of the law), adalah selektif menurut variabel-variabel ekonomi, budaya, dan demografis.  Pola unik dari kebutuhan, sikap, kebiasaan, dan nilai-nilai orang diturunkan melalui sosialisasi menentukan apa yang mereka akan perhatikan secara selektif, apa yang mereka akan terjemahkan secara selektif, dan apa yang akan mereka lakukan secara selektif.  Pada umumnya orang akan lebih bisa menerima ide-ide baru jika itu berhubungan dengan interestnya, konsisten dengan sikapnya, sejalan dengan kepercayaannya, dan mendukung nilai-nilainya.  Persepsi yang berlainan dengan maksud hukum dapat menghambat perubahan.  Sebagai contoh, di India berkat hukum distribusi tentang informasi dan pasokan barang-barang keluarga berencana dapat dilakukan. Namun penggunaan kontrasepsi masih banyak ditentang oleh orang-orang di pedesaan India karena mereka berpikir hukum bermaksud untuk menghentikan sama sekali kelahiran bayi-bayi baru.  Di Amerika Serikat, pemberian “fluor“ (zat pemutih – penerjemah) di dalam air PAM dianggap perbuatan “konspirasi komunis“ dan oleh karena itu banyak ditentang di banyak masyarakat pada waktu itu. 

Bagaimana cara hukum ditulis, seperti telah saya bahas sebelumnya, juga mempengaruhi persepsi orang. Sebagai contoh, dalam tahap awalnya banyak hukum tentang hak persamaan rasial (civil rights laws) yang ambigu dan lemah.  Keputusan Brown adalah contohnya.  Menyebut usaha “desegregasi“ (tidak memisahkan antara kulit putih dan kulit hitam di sekolah-sekolah – penerjemah) “dengan kecepatan yang setinggi-tingginya“ (“with all deliberate speed“) adalah terlalu tidak jelas (too vague), terlalu tidak tegas (too indifinite) untuk membuat perubahan yang berarti, “Keambiguan selalu tergantung kepada persepsi individu“ (Rodgers dan Bullock, 1972: 199), dan individu-individu akan menginterpretasikan dan menerjemahkan arti dari hukum sesuai dengan keuntungan yang akan diterimanya.   

Pengembangan moral.  Pada dasarnya, kepatuhan (obedience) terhadap hukum berasal dari suatu perasaan kewajiban moral (a sense of moral obligation), sebagai produk dari sosialisasi.  Namun hanya di akhir-akhir ini saja, ada semacam kesadaran terhadap aturan-aturan moral yang tidak harus dikaitkan dengan standar konvensional eksternal tentang perilaku baik dan buruk, namun secara internal menggambarkan prinsip-prinsip konsisten dimana orang mengatur kehidupannya. 

Barangkali peneliti yang telah bekerja keras meneliti tentang pengembangan moral adalah Lawrence Kohlberg (1964: 1967).  Ia menggarisbawahi tentang 6 tahap pengembangan moral.  Tahap pertama, digambarkan sebagai arahan “kepatuhan dan hukuman“ (“obedience and punishmentorientation). Tahap ini mencakup “kepedulian terhadap kekuatan atau prestise atasan / pemimpin“ dan tentang suatu arahan untuk menghindari masalah.  Tahap kedua, “relativisme instrumental“ dicirikan oleh pendapat berlawanan yang naif (naive notion od reciprocity).  Dengan arahan ini, orang akan berusaha untuk memuaskan kebutuhannya sendiri dengan negosiasi sederhana dengan orang-orang lainnya atau dengan bentuk primitif dari persamaan derajat (equalitarianism).  Ia menyebut kedua tahap ini sebagai “premoral“. Tahap ketiga, disebut “persetujuan pribadi“ (“personal concodance“), adalah suatu arahan yang didasarkan kepada persetujuan dan pemuasan pihak-pihak lainnya (based on approval and pleasing others).  Hal itu dicirikan dengan kepatuhan (conformity) terhadap kepercayaan mayoritas.  Orang seperti ini patuh terhadap norma-norma yang dianut banyak orang (such people adhere to what they consider to be prevailing norms).  Tahap keempat adalah tahap “hukum dan keteraturan“ (“law and order“ stage). Orang dengan arahan seperti ini bertekad (committed) untuk “melakukan tugasnya“ (doing their duty), dan menghargai orang yang mempunyai wewenang.  Tahap ketiga dan keempat bila digabung memberntuk arahan moral konvensional. 

Tahap kelima dan keenam menunjukkan arahan prinsip internalisasi (the internalized-principle orientation). Kohlberg menyebut tahap kelima sebagai tahap “kontrak sosial“ (“social contract“ stage); yang mencakup arahan legalistik. Komitmen dipandang sebagai istilah-istilah kontrak, dan orang di dalam tahap ini akan menghindari  usaha-usaha untuk menggagalkan persetujuan implisit dan eksplisit.  Tahap terakhir dan tertinggi dari pengembangan moral adalah “prinsip-prinsip individu“ (“individual principle“). Tahap ini menekankan kesadaran (conscience), kepercayaan bersama (mutual trust), dan penghargaan (respect) sebagai pemandu prinsip-prinsip perilaku. 

Jika teori pengembangan yang diajukan oleh Kohlberg benar, hukum kurang lebih terbatas tergantung kepada tahap pengembangan moral dari anggota-anggota suatu masyarakat.  Dalam konteks ini, David J. Danelski (1974: 14-15) menyarankan bahwa pertimbangan kuantitatif dan kualitatif adalah sama pentingnya. Kita ingin tahu tahap modal (modal stage) dari pengembangan moral dari kaum elit, warganegara rata-rata, dan kelompok-kelompok terpinggirkan.  Jika kebanyakan anggota masyarakat berada pada tahap pertama dan kedua dari tahap pengembangan moral, penegakan institusional sangatlah penting untuk memelihara keteraturan dan keamanan.  Hukum akan sedikit terbatasi jika kebanyakan anggota masyarakat berada pada tahap ketiga dan keempat dari tahap pengembangan moral. Hukum pada tahap kelima dan keenam mungkin lebih terbatas daripada pada tahap ketiga dan keempat, “namun akan menjadi kebalikannya jika dipandang disetujui secara demokratis dan konsisten dengan prinsip-prinsip individu tentang kesadaran. Jika tidak, kemungkinan hukum akan lebih terbatas“ (Danelski, 1974: 15).  Dengan kata lain, batasan-batasan hukum adalah tidak linear (curvilinear) dengan istilah-istilah pengembangan moral.   

3) Faktor-Faktor Budaya

Ketika perilaku atau kebiasaan yang sudah lama dilakukan terancam, resistensi terhadap perubahan biasanya sangat kuat, seringkali berdasarkan kepercayaan dan nilai-nilai tradisional.  Status quo dilindungi tapi perubahan dihambat.  Sebagai contoh, pada orang Mormon, berdasarkan kepercayaan relijius tradisionalnya, menolak hukum yang mengancam perkawinan poligami mereka.  Begitu pula di India, ketika kelaparan adalah suatu masalah besar, lebih dari 3 juta sapi yang disucikan oleh orang Hindu tidak hanya diampuni untuk disembelih untuk dijadikan makanan namun juga diperbolehkan untuk berjalan-jalan di desa dan tanah-tanah pertanian, seringkali menyebabkan kerusakan tanaman pangan yang parah.  Makan daging sapi akan bertentangan dengan kepercayaan tradisional mereka, dan sebagai hasilnya adalah tidak mungkin untuk memelihara sapi untuk dijadikan daging untuk makanan di India.  Faktor-faktor budaya lainnya juga bertindak seringkali sebagai penghambat perubahan, termasuk fatalisme, etnosentrisme, pendapat ketidakcocokan, dan superstisi / tabu. 

Fatalisme. “Di kebanyakan bagian dunia ini kita menemui budaya-budaya yang mendukung kepercayaan bahwa orang tidak mempunyai sebab akibat dari masa depannya atau masa depan dari tanahnya; Tuhan, bukan orang, dapat meningkatkan nasib orang….Sulit untuk membujuk orang seperti ini untuk menggunakan pupuk, atau untuk menyimpan benih terbaik untuk ditanam, karena orang hanya bertanggung jawab untuk kinerja / kerja saja, dan adalah tanggung jawab Tuhan (the divine) untuk suksesnya sebuah tindakan“ (Mead, 1953: 201).  Pada dasarnya, fatalisme adalah suatu perasaan tentang kurangnya penguasaan terhadap alam.  Orang tidak mempunyai kontrol terhadap kehidupannya sendiri dan semua hal yang terjadi pada mereka karena Tuhan atau karena makhluk jahat.  Pandangan fatalistik seperti itu tentu saja menghambat perubahan, karena perubahan dianggap sebagai disebabkan oleh manusia (human-initiated) dan bukan berasal dari Tuhan (having a divine origin).  

Etnosentrisme.  Banyak sub kelompok di masyarakat memandang mereka sendiri sebagai “superior“, satu-satunya yang memiliki hak tentang cara berpikir tentang dunia dan cara memperlakukan lingkungan.  Perasaan superioritas terhadap suatu kelompok akan membuat orang untuk tidak bisa menerima (unreceptive) ide-ide dan metode-metode yang digunakan di kelompok-kelompok lainnya.  Sebagai hasilnya, etnosentrisme seringkali menyebabkan orang (a bulwark) tidak setuju dengan perubahan.  Sebagai contoh, perasaan superioritas seperti itu oleh orang-orang kulit putih telah menghambat usaha-usaha integrasi dalam hal perumahan, pekerjaan, dan pendidikan.   

Ketidakcocokan (incompatibility).  Ketidaksetujuan terhadap perubahan sering dikarenakan karena di kelompok target terdapat material dan sistem yang, atau dipandang sebagai, tidak dapat diubah (irreconcilable) dengan usulan yang baru.  Ketika ketidakcocokan tersebut ada pada suatu kebudayaan, perubahan akan menemui kesulitan.  Sebagai contoh, kontras antara kepercayaan monotheis (berTuhan satu) dan polytheis (berTuhan banyak).  Orang monotheis dapat menerima suatu nabi baru (a new deity) hanya dengan menolak yang telah ada sebelumnya (the previous incumbent), yang akan meminta banyak pengorbanan dari mereka.  Untuk menggambarkan hal ini, orang Indian Navajo telah tidak setuju terhadap Kristianiti karena kepercayaan agama mereka tidak cocok dengan yang ditawarkan oleh bentuk yang lainnya (Foster, 1973: 94).  Salah satu contoh konkret adalah hukum umur perkawinan (marriage age law) yang diundangkan di Israel dalam suatu usaha untuk memulai perubahan di dalam populasi imigran melalui hukum.  Hukum tersebut menyebutkan umur 17 tahun sebagai umur minimum untuk perkawinan kecuali adanya kehamilan, dan memberikan sanksi pidana bagi seseorang yang mengawini seorang gadis di bawah umur 17 tahun tanpa persetujuan pengadilan negeri.  Dengan menset umur minimum 17 tahun, hukum berusaha untuk memberlakukan suatu aturan perilaku yang tidak cocok dengan adat dan kebiasaan dari beberapa seksi dari populasi orang Yahudi Israel yang datang dari negara-negara Arab dan negara-negara Timur (Rusia, Polandia, dsb – penerjemah), dimana perkawinan biasanya dilaksanakan sebelum umur 17 tahun.  Tindakan itu hanya mempunyai efek terbatas, dari masyarakat yang sebelumnya membolehkan perkawinan dari perempuan yang belum berumur 17 tahun (Dror, 1968: 678).  

Superstisi / tabu. Supestisi didefinisikan sebagai suatu penerimaan tidak kritis dari suatu kepercayaan yang tidak didukung oleh fakta-fakta. Kadang-kadang, supestisi bertindak sebagai penghambat perubahan.  Sebagai contoh, di suatu situasi di Rhodesia, usaha-usaha pendidikan nutrisi terhambat karena fakta bahwa banyak perempuan yang tidak makan telur.  Menurut kepercayaan mereka yang meluas, telur menyebabkan ketidaksuburan / infertilitas, membuat bayi botak, dan membuat wanita menjadi sulit hamil (promiscuous).  Begitu pula, di Filipina, ada suatu kepercayaan bahwa jeruk (squash) yang dimakan dengan ayam akan menyebabkan penyakit lepra.  Di beberapa tempat, wanita hamil tidak diberi makan telur karena bayinya akan membesar yang mempersulit kelahirannya, dan di tempat lainnya lagi, seorang bayi tidak akan diberi air untuk beberapa bulan setelah kelahiran karena kualitas “dingin“ dari air akan merusak perimbangan panas si bayi.  Di beberapa bagian dari Ghana, anak-anak tidak boleh makan daging atau ikan karena dipercaya daging dan ikan akan menyebabkan cacing perut (Foster, 1973: 103-104).  Jelas bahwa, jika ada kepercayaan superstisi, usaha-usaha perubahan melalui hukum atau agen-agen lainnya akan menemui hambatan.  

4) Faktor-Faktor Ekonomi

Walaupun di masyarakat yang kaya raya (affluent society), sumberdaya ekonomi yang terbatas berfungsi sebagai hambatan terhadap perubahan yang mestinya telah diadopsi.  Sebagai contoh, di Amerika Serikat, hampir setiap orang akan menerima kesiapan untuk adanya kontrol yang efektif terhadap polusi, sistem transportasi publik yang lebih murah dan lebih nyaman, program kesejahteraan yang efektif, dan pelayanan kesehatan yang cukup bagi semua.  Fakta bahwa perubahan dalam bidang ini sangatlah lambat tidak hanya karena masalah prioritas, namun juga masalah biaya.  Biaya dan sumberdaya ekonomi yang terbatas di dalam masyarakat berakibat memberikan sumber hambatan terhadap perubahan. 

Ada suatu kebenaran (truism) seperti yang terjadi pada hal-hal lainnya, yaitu perubahan melalui hukum mempunyai biayanya sendiri.  Dalam banyak hal, interpretasi legislasi, putusan administratif, atau penetapan pengadilan, membawa harganya sendiri-sendiri.  Sebagai contoh, dampak ekonomis dari regulasi federal tentang institusi pendidikan tinggi sangatlah signifikan.  Berbagai program tindakan afirmative (affirmative action program, yaitu program yang tidak membeda-bedakan orang berdasarkan ras, golongan, jenis kelamin, dan agama – penerjemah), mempunyai sanksi dipotongnya semua bantuan dana dari pemerintah federal terhadap institusi-institusi yang tidak patuh terhadap hukum anti pembedaan (the anti-bias law).  Pada gilirannya, kepatuhan akan menyebabkan meningkatnya biaya administratif pada institusi-institusi pendidikan tinggi (karena banyak orang kulit hitam berasal dari keluarga tidak mampu sehingga ada subsidi silang dalam biaya operasional sekolah – penerjemah).  Philip Boffey (1975) membahas suatu penelitian terhadap 6 institusi untuk menentukan  dampak ekonomis dari regulasi federal terhadap anggaran operasi institusi.  Penelitian tersebut memperhatikan dampak dan biaya finansial dari syarat-syarat peluang pemekerjaan yang sama (equal employment opportunity) yang disebutkan di Undang-Undang Persamaan Hak (the Civil Rights Act), Undang-Undang Persamaan Gaji (the Equal Pay Act), Program Tindakan Persamaan (the Affirmative Action Program) berdasarkan perintah eksekutif (semacam Perpres – penerjemah) tahun 1965, diskriminasi umur dalam pekerjaan, Undang-Undang Keamanan dan Kesehatan Pekerja (the Occupational Safety and Health Act) tahun 1970, undang-undang upah minimum, asuransi pengangguran / jaring pengaman sosial, dan Undang-Undang Perlindungan Lingkungan (the Environment Protection Law) terhadap pengeluaran operasional universitas.  Walaupun dampak dari beberapa regulasi ini dan beberapa regulasi yang terkait akan minimal pada universitas, namun secara kolektif dampaknya cukup terasa.  Dari 6 kolege dan universitas yang diteliti, kenaikan total anggaran operasional selama satu dekade dari tahun 1965 sampai 1975 terkait dengan regulasi federal bervariasi dari 1 sampai 4 persen. Biaya ini relatif kecil dibandingkan dengan total anggaran operasional institusi, namun relatif cukup besar terhadap defisit operasional yang dialami oleh beberapa institusi dalam tahun-tahun terakhir ini, dan lebih besar daripada anggaran dari beberapa departemen akademis yang akan sangat langka melalui perpindahan (shifts) dalam prioritas anggaran institusi.  Selama periode 10 tahun penelitian, biaya yang ditimbulkan oleh kepatuhan terhadap regulasi federal adalah 20 kali lebih besar (Boffey, 1975: 445).  Peningkatan biaya ekonomi terkait dengan kepatuhan banyak ditentang dalam beberapa lingkungan akademis, dan telah mengakibatkan adanya permintaan agar berbagai hukum yang mempengaruhi pendidikan tinggi diubah. 

Selain adanya biaya langsung terhadap usaha perubahan tertentu, bagaimana biaya dan manfaat didistribusikan juga mempengaruhi resistensi. Sebagai contoh, ketika biaya dan manfaat didistribusikan secara meluas seperti dalam Jaring Pengaman Sosial (Social Security), maka resistensi terhadap program akan minimal.  Biaya untuk setiap pembayar pajak akan relatif kecil, sedangkan keuntungannya akan disebarkan secara meluas “sehingga mereka hampir seperti barang kolektif; yang berhak akan menikmati keuntungannya, namun hanya membutuhkan sedikit kontribusi terhadap retensi / batasan pertumbuhannya“ (Handler, 1978: 15).  Resistensi akan ada pada situasi dimana keuntungan didistribusikan sementara biaya dikonsentrasikan.  Sebagai contoh, pabrik mobil melawan walaupun tidak sukses, terhadap usaha hukum untuk mewajibkan adanya alat pengendali polusi pada mobil. 

Walaupun suatu perubahan tertentu melalui hukum mungkin diinginkan, seperti rencana asuransi kesehatan di Amerika Serikat yang efektif dan komprehensif, terbatasnya sumberdaya ekonomi seringkali bertindak sebagai penghambat dari usaha-usaha perubahan sosial.  Dari empat sumber resistensi terhadap perubahan, faktor ekonomi adalah faktor yang paling menentukan (the most decisive).  Tidak peduli keinginan untuk berubah, kecocokannya dengan nilai-nilai dan kepercayaan dari penerima keuntungan dan banyak pertimbangan lainnya, hal itu akan menimbulkan resistensi jika pengorbanan ekonomi terlalu besar.  Dengan kata lain, tidak peduli seberapa banyak orang dalam masyarakat ingin sesuatu, jika mereka tidak bisa membayarnya, kemungkinan besar mereka tidak akan dapat menerimanya. Sesuai dengan yang disarankan oleh George M. Foster (1973: 78) : “Hambatan-hambatan budaya, sosial, dan psikologi dan rangsangan terhadap perubahan ada di suatu seting ekonomi… (dan) faktor-faktor ekonomi….kelihatannya telah menset batasan absolut untuk perubahan…“..  

G. Kesimpulan 

Perubahan sosial terjadi dengan seketika – walaupun dengan laju yang berbeda-beda – pada masyarakat kontemporer, dan hal itu mempengaruhi kehidupan individu-individu dalam berbagai cara.  Perubahan di dalam masyarakat adalah suatu produk dari berbagai faktor dan dalam banyak kasus adanya keterkaitan atau faktor-faktor tersebut.  Selain hukum, ada sejumlah mekanisme tentang perubahan sosial.  Semua mekanisme ini saling terkait, dan kita harus hati-hati untuk tidak memberikan bobot yang sama kepada salah satu dari “penyebab“ ini. 

Hukum adalah peubah / variabel bebas dan peubah tak bebas di dalam perubahan sosial.  Hubungan antara hukum dan perubahan masih kontroversial.  Beberapa orang berpendapat bahwa hukum adalah reaktor / akibat dari perubahan sosial, sedangkan orang-orang lainnya berargumen bahwa hukum adalah inisiator / sebab dari perubahan sosial. Dalam banyak bidang kehidupan, seperti pendidikan, hubungan rasial, perumahan, transportasi, penggunaan energi, dan perlindungan lingkungan, hukum telah digadang-gadang sebagai instrumen perubahan.  Hukum mempengaruhi perubahan sosial secara langsung maupun tidak langsung.  Hukum mendefinisikan kembali aturan normatif, memperluas hak-hak formal, dan digunakan untuk maksud-maksud perencanaan.

Hukum dan Kontrol Sosial

Semua masyarakat dan semua kelompok sosial mempunyai mekanisme untuk menjamin ketaatan (conformity) terhadap norma-norma, yang disebut mekanisme kontrol sosial.  Kontrol social berarti proses-proses dan metode-metode yang digunakan oleh anggota-anggota sebuah masyarakat atau suatu kelompok untuk memelihara keteraturan / kedamaian sosial (social order) dengan penegakan perilaku yang telah disepakati.  Fokus bab ini adalah tentang kontrol sosial melalui hukum yang berlaku ketika bentuk-bentuk lain dari mekanisme kontrol sosial tidak aktif atau tidak ada. Bab ini membahas proses-proses dari kontrol sosial dan penggunaan sanksi kejahatan dan komitmen sipil untuk mengontrol perilaku yang menyimpang (deviant behavior).  Penekanan khusus pada “kejahatan tanpa korban” (crimes without victims, seperti : kecanduan obat, prostitusi dan perjudian), kejahatan kerah putih (white-collar crime), dan kontrol terhadap pembangkang (control of dissent).  Hukum administratif sebagai suatu cara untuk mengontrol, akan didiskusikan dalam konteks lisensi, inspeksi, dan ancaman untuk dipublikasi.

Kontrol sosial dipandang sebagai “pusat fakta dan pusat masalah” dari masyarakat. Masyarakat dimanapun berada adalah organisasi yang terkontrol.  Fungsinya adalah mengorganisasikan, menginterpretasikan dan mengarahkan energi-energi yang terletak pada individu-individu yang membentuknya” (Park, dikutip oleh Turner, 1967:XI). Para pakar sosiologi umumnya membedakan antara 2 proses kontrol sosial atas dasar : (1) internalisasi (pengenalan) dari norma-norma kelompok ketika kepatuhan (conformity) dijamin melalui sosialisasi (yaitu, proses dimana individu-individu mengenalkan norma-norma dan nilai-nilai dari suatu masyarakat); dan (2) reaksi sosial terhadap tekanan-tekanan dari luar (external pressure) dalam bentuk sanksi terhadap yang lainnya dalam kasus ketidakpatuhan terhadap norma-norma, baik yang diantisipasi maupun yang aktual.  Kontrol sosial melalui internalisasi dari norma-norma kelompok adalah hasil dari sosialisasi dimana individu-individu memperoleh motivasi untuk patuh walaupun ada tekanan dari luar.  Seperti yang dijelaskan oleh Marshall B. Clinnard dan Robert F. Meier (1979: 19), mekanisme dari kontrol sosial, seperti adat (customs), kepercayaan (beliefs), tradisi-tradisi, sikap-sikap, dan nilai-nilai, umumnya diperoleh melalui interaksi antar orang-orang dalam jangka waktu yang lama. Fakta bahwa hampir semua suami tidak membunuh isterinya, bukan karena terletak pada besarnya tingkat hukuman untuk pelaku tindak pidana pembunuhan; kebanyakan pengemudi tetap berada di sebelah kanan dari jalan (di Amerika, mobil jalan di sebelah kanan – penerjemah) tidak sepenuhnya karena yang lainnya akan memandang cara pengemudi mereka sebagai illegal; dan para peminum minuman alkohol tidak semuanya mabuk karena tetangga-tetangga akan bergosip.  Ada kepatuhan terhadap norma-norma karena individu-individu telah tersosialisai untuk percaya bahwa mereka harus patuh, tidak peduli atau bebas dari reaksi antisipasi dari orang-orang lainnya di dalam masyarakat. 

Mekanisme kontrol sosial melalui tekanan eksternal meliputi sanksi positif dan negatif. Sanksi-sanksi ini dapat berupa sanksi formal dan sanksi informal.  Kontrol informal seperti gossip, olok-olok (ridicule), atau menghalang-halangi (obstracism), adalah sejenis tindakan tidak resmi dari kelompok. Tindakan resmi atau kontrol formal seperti penggunaan hukum yang diturunkan dari lembaga sosial kemasyarakatan yang dibuat untuk melaksanakan fungsi-fungsi dari masyarakat. Clinard dan Meier (1979: 10,20) mencatat bahwa kontrol ini melekat (embedded) ke struktur formal dari masyarakat, dan didukung oleh semacam kepercayaan, idealisme, adat, prasangka (conviction), sikap, dan opini yang masing-masing sebenarnya adalah kontrol informal.  “Dalam hal ini kontrol informal dan formal tidak dapat dipandang sebagai dua hal yang sama sekali terpisah”. Mereka merujuk pada suatu penelitian yang dilakukan oleh H.D. Willcock dan J. Stokes, yang menemukan (menyimpulkan) bahwa di antara sample yang terdiri dari 800 remaja laki-laki, perhatian lebih besar dari mereka adalah tentang bagaimana keluarga mereka akan berpikir tentang mereka daripada apakah mereka telah pernah ditahan oleh polisi dan diberikan hukuman formal.  Temuan ini menyarankan bahwa walaupun sanksi formal mungkin mempunyai efek tersendiri terhadap perilaku dari individu-individu, namun kombinasi sanksi formal dengan sanksi informal adalah jauh lebih penting. 

Pernyataan (proposition) bahwa lembaga-lembaga sosial utama seperti keluarga, sistem pendidikan, agama, sistem ekonomi, dan hukum adalah lembaga-lembaga utama kontrol sosial telah lama diterima oleh para ahli sosiologi (Newman, 1976: 21). Lembaga-lembaga ini adalah cara yang benar / terstruktur dimana kontrol sosial dipertahankan.  Formalitas dari struktur sangat bervariasi dari sangat tidak formal (keluarga) ke sangat formal dan ritualistik (hukum pidana).  Namun, setiap lembaga tersebut memainkan peranan yang penting untuk memelihara kedamaian (order maintenance).  Setiap masyarakat mempunyai lembaga seperti itu dimana kontrol sosial dipertahankan. 

Selain itu, di suatu masyarakat tertentu bentuk dari kontrol sosial akan sangat bervariasi dari waktu ke waktu.  Sebagai contoh, David J. Rothman (1971) telah menunjukkan dalam penelitiannya tentang pencari suaka di Amerika Serikat tentang bagaimana, dalam teori dan praktek, persepsi dan hubungan antara penyimpangan (deviance) dan kepatuhan (dependency) telah berubah sesuai dengan perkembangan ekonomi, intelektual, dan demografi.  Bilamana di masa penjajahan (colonial period) alat yang biasanya digunakan untuk mengontrol orang-orang yang sakit jiwa  bersifat informal (dimana individu yang bermasalah akan dipertahankan di dalam masyarakat), maka di era Amerika masa Jacksonian digunakanlah tempat khusus yang terpisah dari masyarakat (asylum). Lembaga formal yang sangat diatur (regularized) yang umumnya terletak di luar masyarakat, berakibat menjadi hal pertama dan bukan hal terakhir (first resort and not last resort) untuk menangani pasien cacat mental / sakit jiwa.  Rothman juga menggambarkan bahwa proses yang ironis dimana harapan humanitarian awal untuk mereformasi individual dalam ruang tahanan (asylum) menghadapi batasan-batasan kelembagaan dan tekanan-tekanan yang berakibat pada tempat yang melulu untuk penahanan narapidana daripada tempat rehabilitasi seperti yang direncanakan semula. Mekanisme kontrol sosial juga dapat dibandingkan dan dikontraskan (compared and contrasted) dalam hal isinya.  Dalam istilah konkretnya, reaksi umum terhadap orang yang berperilaku menyimpang (deviance) dan melanggar aturan dapat menyebabkan diterimanya sanksi informal atau formal.  Walaupun ada sejumlah tumpang tindih antara mekanisme kontrol sosial yang informal dan formal, namun untuk maksud analisis kedua hal tersebut akan dibahas secara terpisah.  

A. Kontrol Sosial Informal

Kontrol sosial informal diejawantahkan sebagai fungsi-fungsi “tatakrama” (folkways) yaitu norma-norma yang dibuat untuk praktek-praktek umum seperti menspesifikasikan tatacara berbusana, etiket, dan penggunaan bahasa; serta “pamali” (mores), yaitu norma-norma masyarakat yang berhubungan dengan perasaan yang kuat tentang yang benar dan yang salah dan aturan keras tentang perilaku yang tidak seharusnya dilanggar, misalnya incest.  Kontrol-kontrol informal ini meliputi teknik-teknik dimana individu-individu yang mengenal satu sama lain secara pribadi setuju (accord) untuk menjunjung tinggi individu-individu yang patuh (comply) terhadap harapan masyarakat dan menunjukkan ketidakpuasan kepada individu-individu yang tidak patuh (Shibutani, 1961:426). Teknik-teknik ini dapat diamati dari perilaku spesifik seperti olok-olok (ridicule), gossip, pujian, teguran (reprimands), kritikan, menghalang-halangi (obstracism), atau kutukan (verbal rationalizations), dan pernyataan pendapat (expressions of opinion).  Gosip, atau ketakutan akan gossip, adalah salah satu dari alat efektif  yang digunakan oleh sejumlah anggota masyarakat untuk membawa individu-individu agar patuh dengan norma-norma.  Tidak seperti kontrol sosial formal, kontrol informal ini tidak dilaksanakan melalui mekanisme kelompok resmi, dan tidak ada orang tertentu yang ditunjuk untuk penegakannya.

Mekanisme informal dari kontrol sosial cenderung lebih efektif bila dilaksanakan di kelompok-kelompok atau masyarakat yang hubungannya tatap-muka (face-to-face) dan intim serta dimana pembagian kerjanya masih sederhana.  Misalnya, Emile Durkheim berpendapat bahwa di masyakarat sederhana, seperti desa-desa suku atau di kota-kota kecil, norma-norma hukum lebih sesuai (accord) dengan norma-norma social, daripada di desa yang lebih besar atau di masyarakat yang jauh lebih kompleks.  Ketidaksetujuan moral terhadap si penyimpang adalah mutlak di masyarakat sederhana; seperti catatan Daniel Glaser (1971: 32), “Toleransi terhadap keragaman perilaku bervariasi secara langsung dengan pembagian kerja (distribution of labor) di masyarakat”. Pada masyarakat sederhana hukum seringkali tidak tertulis, yang mengharuskan pengajaran langsung tentang norma-norma ke anak-anak.  Sosialisasi di masyarakat sederhana tidak memberi contoh kepada anak-anak tentang norma-norma kontradiktif yang menimbulkan kebingungan atau konflik internal.  Interaksi tatap muka yang sangat intens di masyarakat sederhana menghasilkan konsensus moral yang diketahui dengan baik oleh semua anggota masyarakat; sehingga adanya tindakan yang menyimpang akan segera menarik perhatian semua anggota masyarakat. 

Ada bukti dalam literatur sosiologi untuk mendukung pendapat bahwa kontrol sosial informal lebih kuat di masyarakat yang lebih kecil dan homogen, dibandingkan dengan di masyarakat yang heterogen.  Di penelitiannya yang sangat berpengaruh tentang perilaku menyimpang di Koloni Teluk Massachussets, Kai T. Erikson menemukan bahwa ukuran kecil dan homogenitas budaya dari masyarakat membantu perilaku terkontrol, karena setiap orang dalam masyarakat menekan individu-individu yang punya bakat menyimpang untuk patuh terhadap norma-norma dominan.  Terdapat sejumlah mata-mata oleh tetangga di dalam masyarakat yang mengawasi tindakan-tindakan yang menyimpang.  Sensor moral seketika akan mengikuti tindakan yang menyimpang (Erikson, 1966: 169-170).  Bahkan hari ini, reaksi terhadap tindakan kriminal tertentu seperti perkosaan atau pembunuhuhan di kota kecil, homogen, dan antar anggota masyarakat terkait yang erat, sangatlah besar dan seketika sehingga pengadilan terhadap si terdakwa dari kejahatan macam ini akan sulit, karena tekanan publik terhadap sistem hukum yang menginginkan adanya hukuman yang keras dan seketika akan membuat jalannya proses pengadilan akan sulit.  Dalam kasus seperti itu, perlu adanya perubahan lokasi pengadilan untuk meminimalkan tekanan publik.  Perubahan lokasi pengadilan seperti itu biasanya terjadi di masyarakat sederhana daripada di masyarakat yang kompleks dimana pengadilan tidak mengasumsikan bahwa si terdakwa akan menerima peradilan yang fair karena adanya prasangka / prejudice (Friendly dan Goldfarb, 1967: 96-101). 

Tidak diragukan lagi, kontrol sosial informal berjalan lebih efektif di masyarakat yang lebih kecil dimana individu-individu tahu satu sama lain dan secara teratur berinteraksi.  Di masyarakat yang seperti itu agen penegakan hukum (polisi, jaksa, hakim) boleh berharap adanya kerjasama yang lebih baik.  Seperti yang dicatat oleh Komisi Presiden tentang Penegakan Hukum dan Administrasi Pengadilan (the President’s Commission on Law Enforcement and Administration of Justice) (1967a: 6), “Seorang laki-laki yang hidup di pedesaan atau di kota kecil kemungkinan besar harus selalu berhati-hati, karena diawasi terus oleh masyarakatnya, dan oleh karena itu berada di bawah pengaruh masyarakatnya.  Seorang laki-laki yang tinggal di kota besar hampir tidak terlihat (invisible),  secara sosial terisolasi dari masyarakatnya, dan oleh karena itu tidak dapat dikontrol oleh masyarakatnya. Ia mempunyai peluang yang lebih besar untuk melakukan tindak kejahatan”. 

Pendapat bahwa mekanisme sosial kontrol informal yang lebih efektif di masyarakat sederhana didukung oleh penelitian Sarah L. Boggs tentang sosial kontrol formal dan informal di pusat-pusat kota, pinggiran-pinggiran kota, dan kota-kota kecil di Negara bagian Missouri.  Boggs menyimpulkan bahwa penduduk kota-kota besar lebih apatis daripada penduduk pinggiran kota atau kota kecil untuk merasakan bahwa kejahatan segera akan terjadi (likely to occur) di dalam masyarakatnya.  Penduduk kota besar kemungkinan besar tidak akan melaporkan perampokan (burglary) yang dilihatnya, dan lebih banyak penduduk kota besar yang tahu adanya tindak kejahatan atau perilaku yang mencurigakan di kotanya di tahun yang lampau.  Kebanyakan orang mengatakan bahwa lokasi tempat tinggal (neighborhood) mereka aman, dan hanya sedikit yang merasa demikian di kota-kota besar.  Ketika ditanya apa yang membuat lokasi tempat tinggal mereka aman, 83 persen dari mereka yang tinggal di pedesaan dan kota kecil mengatakan bahwa itu karena adanya kontrol sosial; 70 persen di pinggiran kota  dan 68 persen di kota besar mengatakan aman karena adanya kontrol sosial.  Ketika mereka mengatakan bahwa lokasi tempat tinggalnya aman karena kontrol sosial informal, mereka mengartikan mereka merasa aman karena karakter dari masyarakat dan penduduknya, yaitu “warga negara yang baik, terhormat (decent), patuh kepada hukum (law-abiding), dan kelas menengah” (Boggs, 1971: 323). Keamanan dari lokasi tempat tinggal (neighborhood) juga karena jaringan sosial dalam masyarakat yang akan membuat “orang-orang di pinggir jalan” (bystander) untuk mengintervensi tindak kejahatan.  Responden yang tinggal di pinggiran kota dan kota-kota besar kemungkinan besar akan menyangkutpautkan keamanan dengan agen kontrol sosial formal seperti polisi daripada responden yang tinggal di pedesaan dan kota-kota kecil (Boggs, 1971:234).  Boggs menyimpulkan bahwa penduduk kota-kota besar cenderung lebih mengharapkan terjadinya tindak kejahatan, namun cenderung tidak mengandalkan tetangganya untuk melindungi komunitasnya dan lebih mengandalkannya ke perlindungan polisi.   Sebagai hasilnya, mereka lebih berjaga-jaga (take precautions), seperti membeli senjata atau anjing penjaga daripada penduduk yang tinggal di pinggiran kota, kota-kota kecil, dan di pedesaan. 

Dalam penelitian lainnya tentang penggunaan mekanisme kontrol sosial formal dan informal, Richard D. Schwartz (1977) memeriksa dua kompleks pemukiman pertanian Israel.  Komunitas itu awalnya sama satu dengan yang lainnya, karena tidak adanya perbedaan besar terhadap ide-ide kontrol hukum.  Satu pemukiman adalah pemukiman kolektif atau kvutza, yang tidak mempunyai mekanisme formal untuk menyelesaikan perselisihan hukum, dan satu pemukiman lainnya adalah pemukiman semi swasta yang disebut moshav, yang mempunyai komisi judisial untuk menangani perselisihan hukum.  Pemukiman kolektif tersebut tidak mempunyai komisi hukum karena adanya interaksi intensif dan tatap muka yang memberikan cara yang efektif untuk kontrol sosial melalui tekanan kelompok.  Sebaliknya, pada pemukiman yang semi swasta, adanya kekurangan interaksi dan kekurangan konsensus : perilaku agak tidak kelihatan (less visible) bagi anggota-anggota komunitas daripada di pemukiman kolektif.  Schwartz menyimpulkan bahwa kontrol sosial informal kurang efektif pada pemukiman semi swasta daripada di permukiman kolektif dimana aliran informasi akan membuat tindakan menyimpang akan segera diketahui oleh semua anggota masyarakat. 

Kesimpulan yang sama tentang peranan mekanisme kontrol sosial informal dapat ditarik dari penelitian-penelitian tentang negara-negara berkembang (developing nations). Sebagai contoh, dalam membandingkan antara komunitas yang tingkat kejahatannya rendah dan komunitas yang tingkat kejahatannya tinggi di Kampala, Uganda, Mashall B. Clinard dan Daniel J. Abbott menemukan bahwa lokasi-lokasi yang tingkat kejahatannya kurang menunjukkan adanya solidaritas sosial yang tinggi, adanya interaksi sosial antara para tetangga, adanya partisipasi dalam organisasi lokal, kurangnya mobilitas geografi (jarang bepergian, jarang pindah), dan adanya stabilitas dalam hubungan keluarga.  Juga adanya homogenitas budaya yang lebih besar dan adanya penekanan lebih besar pada hubungan kesukuan dan keluarga (tribal and kinship ties) pada komunitas yang tingkat kejahatannya rendah, yang sangat membantu dalam menanggulangi (counteract) orang-orang yang tidak diketahui dengan jelas (anonymity) yang pindah ke kotanya.  Ikatan kelompok utama yang lebih besar di antara penduduk di komunitas yang tingkat kejahatannya rendah membuatnya lebih sulit bagi orang asing (stranger) di dalam komunitasnya untuk melarikan diri dari perhatian publik. Untuk menghindari pencurian, penduduk di area itu harus merasakan apa yang salah; membagi tanggung jawab untuk memelihara property dari lokasi tempat tinggal; dapat mengindentifikasikan orang-orang asing di arenya; dan mau untuk mengambil tindakan jika mereka melihat seorang pencuri (Clinard dan Abbott, 1973: 149). 

Berdasarkan penelitian-penelitian ini, dapat disimpulkan bahwa jika terdapat adanya interaksi sosial yang intim dan tatap muka, konsensus normatif, dan pengawasan (surveillance) terhadap perilaku anggota-anggota masyarakat, kontrol sosial informal akan kuat sehingga kontrol sosial formal dan legal mungkin tidak lagi diperlukan. Pendapat ini diperkuat oleh argument Roberto Mangabeira Unger (1976) yang telah dibahas di Bab 2.  Untuk mengulanginya, Unger berpendapat bahwa hukum birokrasi timbul ketika Negara dan masyarakat menjadi “menaruh perhatian” (differentiated), dan adanya perasaan kebutuhan akan sebuah institusi yang berdiri di atas semua kelompok yang bertikai. Hal ini terjadi jika komunitas terpecah belah, yaitu, ketika individu-individu tidak dianggap lagi untuk bertindak di serangkaian cara tanpa petunjuk yang sebaliknya (when individuals may no longer be  counted on to act in set ways without overt guidance). Disintegrasi seperti itu datang ketika pembagian pekerjaan menimbulkan peluang-peluang baru untuk kekuasaan dan kekayaan, yang pada gilirannya, memotong hirarki lama yang ditentukan oleh kelahiran / keturunan (detemined by birth).  Proses ini disertai dengan bertambahnya sandaran kepada kontrol sosial formal.

B. Kontrol Sosial Formal

Walaupun tidak ada garis pembatas yang jelas, kontrol sosial formal biasanya dicirikan oleh masyarakat yang lebih kompleks dengan pembagian kerja yang lebih jelas, populasi yang lebih heterogen, dan sub kelompok-sub kelompok dengan nilai-nilai yang saling berkompetisi dan berbagai rangkaian “pamali” (mores) dan ideology.  Kontrol formal muncul ketika kontrol informal tidak mencukupi untuk mempertahankan kepatuhan (conformity) terhadap norma-norma tertentu, dan mempunyai karakteristik adanya sistem tentang lembaga-lembaga khusus dan teknik-teknik standar.  Ada 2 tipe yaitu yang dilembagakan oleh negara dan diberi wewenang untuk menggunakan kekuatan, dan yang dilaksanakan oleh lembaga selain negara, seperti gereja, kelompok bisnis dan pekerja, universitas, dan perkumpulan-perkumpulan.

Kontrol sosial formal diejawantahkan delam lembaga-lembaga di dalam masyarakat dan mempunyai karakter sebagai adanya prosedur-prosedur eksplisit, dan delegasi kepada lembaga-lembaga khusus untuk menegakkan prosedur-prosedur eksplisit tersebut (hukum, dekrit, regulasi, undang-undang). Karena mereka diejawantahkan ke dalam lembaga-lembaga di dalam masyarakat, mereka dikelola oleh individu-individu yang menjabat di jabatan-jabatan lembaga tersebut.  Pada umumnya, seseorang yang mencoba untuk memanipulasi perilaku dari yang lainnya melalui penggunaan sangsi formal dapat disebut agen kontrol sosial (Clinard dan Meier, 1979: 21).

Institusi sosial diorganisasikan untuk menjamin kepatuhan (securing conformity) terhadap mode-mode tertulis (established modes) dari perilaku dan terdiri dari prosedur-prosedur tertulis (established procedures) untuk memuaskan kebutuhan manusia.  Prosedur-prosedur ini membawa sejumlah kewajiban (compulsion).  Meliputi mekanisme untuk menerapkan kepatuhan (imposing conformity). Lembaga non politis boleh bergantung kepada sejumlah hukuman (penalties) dan hadiah (rewards) untuk menjamin kepatuhan (to insure compliance).  Sebagai contoh, suatu organisasi / perusahaan dapat memecat seorang pekerjanya; sebuah gereja dapat menangguhkan pelayanan keagamaan pada suatu perkawinan atau pemakaman; atau malahan “mengeluarkan” seorang anggotanya; sebuah pemilik liga dapat mendenda atau menghukum (suspend) seorang atlit professional karena melanggar aturan.  Organisasi yang sama ini boleh juga menggunakan hadiah formal (formal rewards) untuk menjamin kepatuhan.  Untuk menggambarkannya, bisa melalui bonus dan promosi, suatu organisasi seringkali memberi hadiah seseorang yang telah memberikan kontribusi yang sangat besar.  Anggota gereja yang berdedikasi dapat diberikan penghargaan pelayanan yang luar biasa, dan atlit professional seringkali diberikan hadiah finansial.

Negara, melalui institusi-institusi hukumnya, melaksanakan tipe lain dari kontrol sosial melalui penggunaan ancaman kekuatan atau pemaksaan (through the use of the threat of force and coercion).

“Kontrol seperti itu mengurai dirinya (resolves itself) ke dalam bentuk-bentuk seperti menahan (restraints) semua parasit sosial, para pengambil keuntungan dalam kesempitan (exploiters) yang biasanya didefinisikan secara hukum, pelaku-pelaku kejahatan (criminals), dan semua orang yang tidak sempurna dan antisosial (all other imperfectly socialized and antisocial persons) yang perilakunya mengancam “kenyamanan” (well being) masyarakat secara keseluruhan; dan penetapan (establishment) dan pemeliharaan (preservation) dari tingkat penyesuaian sosial (social adjustment), keseimbangan (equilibrium), dan solidaritas sosial – “hukum dan kedamaian” (law and order) – di antara berbagai bagian yang memungkinkan tindakan bersama yang efektif atau kebutuhan-kebutuhan yang sama dan tujuan-tujuan dan menjamin operasi yang efisien, stabilitas, dan kontinuitas di dalam masyarakat” (Roucek, 1978a: 13).

Perlu dicatat dari awalnya bahwa kontrol melalui hukum jarang dilaksanakan dengan penggunaan sanksi positif atau penghargaan (rewards). Seseorang yang selama hidupnya menghormati hukum dan memenuhi persyaratan hukum jarang menerima penghargaan atau rekomendasi.  Kontrol negara dilaksanakan utamanya, namun tidak secara eksklusif, melalui penggunaan hukuman untuk mengatur perilaku warga negaranya.  Dua seksi berikut akan membahas penggunaan sangsi pidana dan komitmen sipil untuk mengontrol tipe perilaku tertentu.

1. Kontrol Sosial Formal untuk Penyimpang : Sanksi Pidana

Kontrol sosial terhadap kejahatan (criminal) dan perilaku melanggar (delinquent behavior) membentuk sistem formal terstruktur tertinggi (the most highly structured formal system) yang digunakan oleh masyarakat.  Sistem untuk mengontrol kejahatan dan pelanggaran (the criminal justice system) secara eksplisit menyatakan ketidaksetujuan masyarakat akan “tindak kejahatan” (“crime”), tidak seperti bentuk lain dari penyimpangan sosial (Clinard dan Meier, 1979: 243). Hukum, yang diundangkan oleh legislator dan dimodifikasi oleh keputusan pengadilan, mendefinisikan tindak kejahatan dan perilaku melanggar dan menyebutkan sanksi-sanksi yang akan diterapkan bagi yang melanggar.  Waktu demi waktu, terdapat pengandalan yang meningkat dari hukum (an increasing reliance of law) untuk mengatur aktivitas-aktivitas dan kehidupan dari masyarakat.  Karena hukum telah disebarluaskan untuk mencakup berbagai tipe perilaku, banyak perubahan dalam hal hukuman untuk tipe-tipe kejahatan tertentu yang telah terjadi (Packer, 1968). Peningkatan ini tidak bisa tidak akan menghasilkan kontrol sosial yang lebih ketat dan perubahan lebih lanjut dari metode-metode kontrol. Mengingat banyak perilaku lagi yang didefinisikan sebagai tindak kejahatan, maka lebih banyak tindakan yang menjadi perhatian polisi, pengadilan, dan sistem penjara. 

Dalam literatur sosiologi, istilah “legislasi” digunakan untuk menggambarkan proses dimana norma-norma dipindahkan dari level sosial ke level legal / hukum.  Tidak semua norma sosial menjadi hukum; pada kenyataannya, hanya norma-norma tertentu yang diterjemahkan ke dalam bentuk-bentuk hukum.  Mengapa pelanggaran terhadap norma-norma tertentu, namun tidak yang lainnya, dipilih untuk dimasukkan ke dalam hukum pidana ? Austin T. Turk (1972) menjawab bahwa ada kekuatan-kekuatan sosial yang terlibat di dalam legislasi dan pembuatan dari norma-norma legal: kehormatan moral (moral indignation), nilai tinggi terhadap keteraturan / kedamaian (a high value on order), respons terhadap ancaman, dan taktik-taktik politik. 

Seperti yang telah saya diskusikan di Bab sebelumnya, hukum mungkin dibuat oleh tindakan ”pengusaha moral” (”moral entrepreneurs”) yang menjadi marah karena beberapa praktek yang menurut mereka tidak dapat dimengerti, misalnya merokok marijuana. Pihak yang lainnya lebih suka keteraturan / kedamaian (order) dan bersikeras pada persyaratan-persyaratan (provisions) untuk mengatur kehidupan dan membuat masyarakat seteratur mungkin.  Mereka mengajukan (promulgate) hukum untuk menjamin keteraturan (order) dan keseragaman (uniformity), seperti pada kasus regulasi lalu lintas.  Beberapa orang bereaksi terhadap ancaman yang riil atau imajiner dan menyarankan adanya tindakan kontrol legal (legal control measures).  Sebagai contoh, banyak orang menganggap adanya benda-benda pornografi tidak hanya salah secara moral, namun berkontribusi secara langsung terhadap peningkatan kejahatan sex.  Dalam hal ini, sudah tentu orang-orang ini akan berusaha untuk melarang secara hukum penjualan benda-benda pornografi ini.  Sumber lainnya dari legalisasi dari norma-norma adalah masalah politik, dimana hukum pidana dibuat sesuai dengan minat kelompok-kelompok yang berkuasa di dalam masyarakat.  Sumber ini diindentifikasikan dengan perspektif konlik yang dipunyainya seperti yang telah saya diskusikan di bab-bab sebelumnya. Proses legalisasi norma-norma juga diikuti oleh hukuman tertentu untuk jenis tertentu dari pelanggaran hukum pidana. ”Setiap sistem produksi cenderung untuk menemukan hukuman yang berhubungan dengan hubungan produktifnya” (Rusche dan Kirchheimer, 1968:5).  Michel Foucault (1977) mengatakan bahwa sebelum revolusi industri, kehidupan terbilang murah dan individu-individu tidak mempunyai nilai utilitas atau nilai komersial yang diberikan kepada mereka pada suatu ekonomi industri.  Dalam hal ini, hukuman sangatlah berat (severe) dan sering tidak berhubungan sama sekali dengan sifat dari kejahatan itu sendiri (misalnya, hukuman mati untuk pencurian ayam).  Ketika banyak pabrik bermunculan, nilai dari individu-individu dalam kehidupan, bahkan para pelaku kejahatan, mulai ditekankan.  Dimulai di akhir abad kedelapanbelas dan permulaan abad kesembilanbelas, usaha-usaha telah dilakukan untuk menghubungkan sifat dari hukuman tertentu dengan sifat dari kejahatan yang dilakukannya. 

Mencocokkan hukuman dengan tindak kejahatan yang dilakukan adalah pekerjaan yang sulit dan kadang-kadang kontroversial.  Definisi tindak kejahatan dan hukumannya sangat beragam dari waktu ke waktu dan dari satu masyarakat ke masyarakat yang lainnya.  Dalam suatu demokrasi, kekuasaan untuk mendefinisikan tindak kejahatan dan hukumannya terletak pada warganegara (citizenry). Kekuasaan ini umumnya didelegasikan ke perwakilan yang dipilih.  Statutanya seringkali sangat luas dan tergantung kepada berbagai interpretasi.  Seperti yang telah dibahas sebelumnya, perundangan legislatif membolehkan hakim, jaksa, dan juri untuk mempunyai fleksibilitas dan diskresi yang luas dalam mengkaji kesalahan dan tahap-tahapan hukumannya. 

2. Kontrol Sosial Formal untuk Penyimpang : Komitmen Sipil

Kontrol formal dari perilaku menyimpang tidak terbatas kepada sanksi-sanksi kriminal.  Ada berbagai macam bentuk kontrol sosial berupa hukum yang beroperasi secara luas di masyarakat Amerika – yang disebut komitmen sipil (Forst, 1978:1).  Komitmen sipil adalah proses nonkriminal, yang menempatkan (commits) individu-individu yang cacat (disabled) atau kalau tidak tergantung (karena cacatnya), tanpa sepengetahuan mereka, ke lembaga-lembaga negara untuk pemeliharaan, perlakuan, atau perwalian (custody), namun bukan penghukuman (punishment).  Hal itu didasarkan kepada 2 prinsip hukum : 1) hak dan kewajiban negara untuk melindungi (to assume guardianship) individu-individu yang menderita cacat (disability); dan 2) kekuasaan polisi di dalam batasan-batasan konstitusi untuk mengambil langkah-langkah yang diperlukan untuk melindungi masyarakat.  Secara prosedur, komitmen sipil berbeda dengan komitmen pidana (criminal commitment).  Pada komitmen sipil jaminan prosedur-prosedur tertentu tidak ada, seperti hak diadili oleh juri, yang meliputi menghadirkan saksi-saksi yang melawan terdakwa, atau untuk menghindari kesaksian melawan seseorang.  Selain itu, kutukan moral formal dari komunitas bukan merupakan issue dalam komitmen sipil.  ” Situasi ini bisa timbul jika perilaku itu disengaja tapi tidak secara moral patut untuk dipersalahkan, seperti di gugatan perdata untuk adanya kerusakan / kerugian (damages), kecacatan mental, dimana tindak kriminal (criminal culpability) disebarkan atau dinegasikan.  Di kasus yang terakhir, issue perdata bukan merupakan ”perilaku” seseorang tapi ”status”nya” (Forst, 1978:3).  Dalam pandangan ini, pecandu heroin, cacat mental, atau pelanggar sex tidak harus bertanggung jawab terhadap aksinya.  Konsensus umum adalah bahwa individu-individu pantas mendapatkan perawatan, bukan hukuman, walaupun perawatan itu akan berakibat pada pemasungan kebebasannya di suatu lembaga perawatan mental tanpa adanya proses hukum. 

Di Amerika Serikat, sekitar 1 dari 12 orang akan melewatkan sebagian waktu hidupnya di lembaga-lembaga perawatan mental (mental institutions).  Di suatu hari pada suatu tahun, sekitar setengah juta orang Amerika dirawat di bangsal-bangsal perawatan mental; bahkan, sekitar setengah tempat tidur di rumah sakit Amerika dihuni oleh orang yang menderita cacat mental.  Namun komitmen sipil untuk sakit mental dan ketidakmampuan adalah hanya salah satu dari tipe-tipe komitmen sipil yang digunakan untuk mengontrol perilaku menyimpang.  Tipe-tipe lainnya seperti pengebirian (incarceration) anak-anak nakal (juveniles) di sekolah-sekolah pelatihan atau rumah-rumah tahanan; komitmen terhadap pecandu berat alkohol atau pelanggar yang berhubungan dengan alkohol; komitmen terhadap pecandu narkoba; dan pemasyarakatan (institutionalization), melalui hukum perdata, dari para pelanggar sex (umumnya disebut psikopat seksual, orang-orang yang berbahaya secara seksual, atau pelanggar seksual cacat mental).  Martin L. Forst (1978:7) menyebut bahwa berbagai tipe komitmen sipil ”merupakan salah satu dari bentuk-bentuk utama dari kontrol sosial melalui hukum di masyarakat Amerika”. Dia lebih lanjut menyebutkan bahwa bentuk kontrol sosial seperti ini  lebih ekstensif / manjur daripada kontrol sosial melalui komitmen pidana tradisional. 

Para profesional kesehatan mental, khususnya psikiatris, mempunyai kekuasaan besar dengan menempatkan individu-individu ke lembaga-lembaga perawatan tanpa jaminan pengadilan. Sebagai contoh, Thomas S. Szasz (1965: 85-143) menggambarkan kasus dari operator pompa bensin di kota Syracuse, negara bagian New York yang telah ditekan oleh pengembang real estate untuk menjual tanahnya sehingga sebuah pusat perbelanjaan dapat dibangun di lokasi tersebut.  Ketika pengembang ingin mendirikan papan tanpa dari properti tersebut, pemilik pompa bensin yang marah memberi tembakan peringatan ke udara. Dia ditahan tetapi tidak pernah dibawa ke pengadilan.  Dengan rekomendasi oleh jaksa penuntut, operator tersebut diperintahkan untuk menjalani pemeriksaan psikiatris untuk menentukan bahwa ia cukup sehat untuk menghadapi pengadilan. Dia diputuskan tidak mampu (untuk mengendalikan dirinya sendiri) sehingga dimasukkan ke dalam rumah sakit jiwa.  Setelah 10 tahun di rumah sakit jiwa, ia telah menjalani masa hukuman yang lebih lama daripada ia diadili dan dinyatakan bersalah. 

Dalam arena hukum, penyebab perilaku kriminal dan tanggung jawab dari perilaku tersebut terletak pada individu-individu.  Namun di suatu sistem hukum yang mempercayai (posits) sebab-sebab individu melakukan tindakan tertentu, muncul adanya komplikasi dalam usaha untuk mengontrol individu-individu yang mengancam namun tidak melanggar hukum.  Salah satu cara untuk mengontrol individu seperti itu adalah dengan mendefinisikannya sebagai sakit mental (mental disorder).  ”Definisi ini mempunyai efek kombinasi untuk mengurangi irasionalitas terhadap perilaku tersebut dan memberi kontrol terhadap individu-individu melalui cara-cara yang lunak (ostensibly benign), dan bukan intervensi psikiatrik yang memaksa” (Greenaway dan Brickey, 1978: 139).  Jadi, tidak mengherankan untuk menemukan bahwa banyak rumah sakit jiwa negara merawat orang-orang yang telah melakukan pelanggaran ringan (trivial misdemeanors) atau yang belum didakwa melakukan tindak kejahatan apapun, namun telah dikirim ke sana untuk keperluan ”observasi”.  Polisi dan pengadilan menunjuk individu-individu yang perilakunya ”aneh” untuk diperiksa psikiatris, dan jika mereka menemukan bahwa orang tersebut ”gila” (insane), maka mereka akan dirawat di rumah sakit jiwa tanpa persetujuan orang tersebut untuk periode waktu yang lama, bahkan seumur hidup. 

Penggunaan komitmen sipil sebagai bentuk kontrol sosial tidak hanya terbatas di Amerika Serikat. Di Uni Soviet (dulu), sebagai contoh, banyak pembangkang di tahun-tahun belakangan ini tidak dikirim ke kamp konsentrasi di Siberia, tapi dikirim ke rumah sakit jiwa.  Daftar penyair, penulis, dan intelektual yang telah didefinisikan ”sakit jiwa” dan bukan penjahat kriminal oleh penguasa Soviet, sangatlah panjang.  Psikiatris di Uni Soviet tidak sinis seperti yang kita pikirkan.  Dengan ”realitas” mereka adalah Marxist-Leninist, ternyata banyak di antara mereka yang berpikir bahwa orang-orang yang tidak beradaptasi terhadap realitas dianggap mempunyai cacat psikologis dan harus ditempatkan di lembaga pengasingan.  Namun apakah mereka sadar atau tidak tentang implikasi politis dari diagnosis mereka, psikiatris di Uni Soviet telah memberi cap ”sakit jiwa” sebagai metode kontrol sosial. 

Ada berbagai penjelasan tentang meningkatnya penggunaan komitmen sipil sebagai mekanisme kontrol sosial.  ”Ada beberapa mereka (kriminologis positif) yang memandang peningkatan tersebut sebagai pergeseran warisan (beneficial shift) dari penekanan tradisional tentang menghukum orang untuk merehabilitasi mereka…Penjelasan lain dari meningkatnya penggunaan komitmen sipil (pergeseran dari hukum pidana) bahwa komitmen sipil berfungsi sebagai ganti dari, atau merupakan pelengkap dari, hukum pidana untuk mengontrol secara sosial bentuk tingkah laku yang tidak diinginkan” (Forst, 1978:9-10).  Penggunaan komitmen sipil bukannya tanpa kritikan.  Beberapa kritikus menyarankan pembatalan semua komitmen sipil karena hak-hak konstitusional dari individu-individu yang diberikan kepada mereka telah dilanggar, walaupun ada sejumlah hukum akhir-akhir ini yang dirancang untuk melindungi hak-hak dari orang yang sakit jiwa.  Yang lainnya tidak setuju karena membolehkan orang untuk menghindari hukuman yang pantas baginya.  Walaupun issue ini tetap kontroversial, penggunaan komitmen sipil sebagai bentuk kontrol sosial sedang meningkat di Amerika Serikat dan negara-negara lainnya.  

C. Kejahatan tanpa Korban

Amerika Serikat telah menginvestasikan sejumlah sumberdaya untuk mengontrol kejahatan tanpa korban dimana kerugian terjadi terutama pada individu-individu yang melakukannya (Schur, 1965:170). Lebih dari 10 juta orang yang ditahan di Laporan Kriminal Seragam FBI (the FBI Uniform Crime Report) tahun 1977, separuhnya mencakup kejahatan tanpa korban.  Lebih dari 3,3 juta orang yang ditahan adalah yang melibatkan minuman keras dan untuk perilaku yang tidak patut (disorderly conduct) yang seringkali dipengaruhi oleh minuman keras.  Lebih dari 300.000 remaja ditahan karena melarikan diri dari rumah atau karena pelanggaran jam malam (curfew).  Ada 642.700 orang ditahan karena narkoba, dimana 457.600 orang karena mempunyai marijuana.  Yang ditahan karena pelacuran ada 85.900 orang dan karena judi ada 58.700 orang (Federal Bureau of Investigation, 1978: 172). 

Kriminalisasi dari beberapa tindakan yang tidak mempunyai korban berakar dari fakta bahwa masyarakat memandang tindakan-tindakan ini sebagai pelanggaran moral (morally repugnant) dan berniat untuk menahan individu-individu agar tidak melakukan hal-hal tersebut.  Banyak yang ditahan karena perbuatan kejahatan tanpa korban tidak pernah diprosekusi : penahanan dan pemenjaraan 1 hari sering digunakan karena sebagai cara untuk menerapkan kontrol sosial terhadap orang yang mabuk atau pelacur tanpa melalui persidangan yang panjang.  Sebagai contoh, kebiasaan minum minuman keras dapat membentuk suatu catatan kriminal yang luar biasa panjang (formidable) karena berulang-ulang ditahan, walaupun mereka tidak pernah merugikan orang lain kecuali mungkin dirinya sendiri (La Fave, 1965: 439).  Salah satu penelitian menemukan bahwa 2/3 dari orang-orang yang berulang-ulang ditahan karena alkohol telah dituntut tidak lebih daripada mabuk di depan umum (public intoxication) dan pelanggaran-pelanggaran yang terkait, misalnya bergerombol dengan teman-teman (vagrancy), selama karir ”kejahatan” mereka (Pittman, dikutip oleh Landsman, 1973: 288). 

Kebanyakan literatur tentang kejahatan tanpa korban berkaitan dengan kecanduan narkoba, pelacuran, perjudian, aborsi, homoseksual, pornografi dan percabulan, bunuh diri, kecanduan alkohol, dan penyimpangan heteroseksual.  Ini adalah tindakan kejahatan ”mala prohibita” (yaitu, perilaku yang merupakan kejahatan karena statuta, tapi tidak ada konsensus apakah tindakan ini kejahatan atau tidak). Mereka bertindak melawan interest publik atau moralitas dan muncul di hukum pidana sebagai kejahatan melawan kepatutan publik (public decency), ketertiban (order), atau keadilan (justice).  Tindakan kriminal seperti pembunuhan atau perkosaan adalah ”mala in se” (yaitu, jahat dari sananya dengan persetujuan publik tentang bahaya-bahaya yang dilakukannya) (Rich, 1978: 27). 

Kejahatan tanpa korban juga dibedakan dari kejahatan-kejahatan lainnya oleh elemen transaksi atau pertukaran konsensual.  Kejahatan ini juga dibedakan dari sejenis kejahatan lainnya karena kurangnya kerugian yang terlihat terhadap orang lain dan oleh kesulitan menegakkan hukum melawan mereka sebagai akibat dari sulitnya dilihat (low visibility) dan tidak adanya orang yang mengeluh (the absense of complainants).  Dengan kata lain, mereka adalah kejahatan tanpa penggugat (plaintiffless crimes) – yaitu, mereka yang terlibat adalah partisipan yang mau, yang menurut aturan, tidak mengajukan komplain kepada polisi bahwa suatu kejahatan telah dilakukan.  Walaupun kebanyakan orang tidak menggolongkan tindakan seperti ini sebagai kejahatan, polisi dan pengadilan terus-menerus menerapkan hukum terhadap kelompok-kelompok ini sebagai pemakai narkoba, pelacur, penjudi, homoseksual, dan distributor benda-benda pornografi – hukum yang sebagian besar masyarakat tidak memandangnya sebagai sah dan menolak untuk menaatinya.  Kontrol formal yang dilakukan terhadap perilaku seperti ini sangatlah mahal dan tidak efektif.  Namun, masih tetap melayani fungsi tertentu. Robert M. Rich (1978:28) mencatat bahwa orang-orang yang diberi label penjahat berfungsi sebagai contoh bagi anggota-anggota masyarakat.  Ketika hukum ditegakkan terhadap anggota-anggota kelompok kelas bawah dan kelompok minoritas (orang berkulit hitam, atau keturunan Spanyol), telah membolehkan orang-orang yang mempunyai kekuasaan (orang-orang kelas menengah atas) untuk merasa bahwa hukum telah berfungsi sesuai maksud awalnya karena ia memelihara dan memperkuat mitos bahwa individu-individu berstatus rendah bertanggung jawab atas kebanyakan penyimpangan di dalam masyarakat. Akhirnya, kontrol terhadap kejahatan tanpa korban, dalam bentuk penahanan dan pendakwaan, memperkuat anggapan dalam masyarakat bahwa polisi dan sistem peradilan pidana melakukan tugasnya dengan baik dalam melindungi standar moral masyarakat.  Sekarang kita akan menganggap hukum sebagai alat untuk kontrol sosial untuk kejahatan tanpa korban tertentu seperti kecanduan narkoba, pelacuran, dan perjudian.     

1. Kecanduan Obat Bius

Penggunaan obat bius non medis, seperti opium dan heroin, walaupun praktek kuno, hanya pada akhir-akhir ini saja telah menjadi tindakan kejahatan di Amerika Serikat.  Sebelum tahun 1914, hanya ada usaha sporadis untuk mengatur penggunaan obat bius. Walaupun beberapa negara bagian telah berusaha untuk mengontrol penggunaan obat bius dengan mengundangkan hukum untuk memberi komitmen sipil kepada lembaga-lembaga untuk pecandu obat bius dan menetapkan bahwa penggunaan zat narkotik tertentu adalah melawan hukum, tidak sebelum tahun 1914 bahwa setiap usaha sistematis telah dilakukan untuk meregulasi penggunaan obat bius di Amerika Serikat.  Pada tahun 1914, telah diundangkan Undang-Undang Harrison (the Harrison Act).  Itu adalah usaha pertama kali untuk mengurusi secara menyeluruh narkotik dan obat-obatan berbahaya yang ada pada masa itu.  Bentuknya adalah pengenaan pajak, atau lebih tepat, serangkaian  pajak barang-barang terlarang.  Penggunaan obat bius dibatasi hanya untuk tujuan-tujuan medis dan riset oleh individu-individu atau fasilitas-fasilitas berlisensi. Namun dalam interpretasi terhadap undang-undang tersebut, keputusan pengadilan dalam kasus-kasus tertentu, dan dalam hukum suplementer, sangsi-sangsi pidana diterapkan bagi kepemilikan yang tidak sah, penjualan, atau transfer obat bius.  Negara-negara bagian juga telah mengundang sejumlah hukum anti narkotika.  Di Amerika Serikat, hukuman untuk pelanggaran hukum narkotika telah semakin berat di tahun-tahun belakangan ini dengan hukuman penjara yang semakin meningkat bagi penjualan dan kepemilikan dari banyak narkoba, seperti heroin atau kokain (U.S. Department of Justice, 1978). 

Dugaan jumlah pecandu obat bius di Amerika Serikat meningkat terus.  Di awal 1970an, estimasinya bervariasi antara 400.000 sampai 600.000.  Di tahun 1977, laporan sementara dari Komisi DPR tentang Penyalahgunaan dan Pengontrolan Narkotika (the House Select Committee on Narcotics Abuse and Control) mengestimasi sekitar 800.000 pecandu heroin, dimana hanya 1/3-nya yang menjalani perawatan.  Lebih banyak lagi anak muda yang menggunakan heroin saat ini daripada sebelumnya di sejarah Amerika Serikat (Clinard dan Meier, 1979: 301).  Selain obat bius keras (hard drugs), estimasi pengguna marijuana di Amerika Serikat adalah lebih dari 15 juta, dan lebih dari 36 juta orang Amerika telah, pada suatu saat, menggunakan marijuana, termasuk sekitar 1/3 dari jumlah mahasiswa (Nawaz, 1978). 

Secara hukum, obat psikoaktif digolongkan ke dalam 3 kategori dasar, yaitu obat legal (alkohol, kafeine, nikotin); obat dengan resep (amphetamin, barbiturat, trankualiser/ obat penenang) yang harus disertai resep dokter; dan obat illegal (marijuana, heroin, dan halusinogen) yang tidak dijual dalam kondisi apapun.  Kokain dan morfin membentuk sub kategori.  Keduanya mempunyai penggunaan medis terbatas namun sangat potensial untuk disalahgunakan.  Kategori tersebut tidak didasarkan kepada kerugian potensial atau kualitas adiktif dari obat bius.  Di bawah Undang-Undang Zat-Zat Kontrol Federal (the Federal Controlled Substance Act) tahun 1970, marijuana dan heroin diklasifikasikan bersama / sama, walaupun heroin adalah adiktif secara fisik dan marijuana tidak. 

Undang-undang Marijuana di negara-negara bagian telah berubah secara drastis di tahun-tahun belakangan ini.  Kepemilikan sejumlah kecil marijuana di kebanyakan negara bagian tidak dianggap lagi sebagai tindakan kejahatan (felony).  Sebagian negara bagian memperlakukan kepemilikan marijuana mirip dengan pelanggaran lalu lintas.  Di California, sebagai contoh, seseorang yang mempunyai 1 ounce (4 gram) atau kurang dari marijuana hanya didenda maksimum sebesar $ 100 (Rp 1 juta).      

2. Pelacuran

Jika ada satu bidang dalam hukum pidana yang membangkitkan kegelisahan yang paling besar tentang moral publik, adalah perilaku seksual.  Kisaran perilaku seksual yang diliput oleh hukum adalah sangat luas dan menyeluruh sehingga hukum telah menjaring pelaku kejahatan yang terdiri dari anak belasan tahun dan orang dewasa.  Salah satu alasan (justifications) dari kontrol yang lengkap terhadap perilaku seksual adalah untuk melindungi sistem keluarga.  Sejumlah hukum negara bagian mengontrol tindakan-tindakan yang kalau tidak dikontrol akan membahayakan kehormatan wanita sebelum pernikahan, seperti berbagai hukum tentang perkosaan (suka-sama-suka atau dengan paksaan), perselingkuhan (fornication), hubungan seksual orangtua-anak (incest), dan penyimpangan seksual dari remaja. Undang-Undang Pidana tentang perselingkuhan (adultery) juga dirancang untuk melindungi keluarga dengan mencegah hubungan seksual di luar pernikahan (Quinney, 1975: 83-84).  Selain itu, sejumlah besar hukum federal dan negara bagian mengontrol pengiklanan, penjualan, distribusi, dan ketersediaan dari kontrasepsi; aborsi, sterilisasi sukarela, dan pembuahan artifisial / bayi tabung (Weinberg, 1979).  Karena kompleksitas dari kontrol hukum terhadap perilaku seksual dan hal-hal yang berhubungan dengan itu, bagian ini akan membatasi diskusi tentang kontrol hukum terhadap pelacuran perempuan yang mencakup ½ juta perempuan di Amerika Serikat baik penuh waktu ataupun paruh waktu (Rich, 1978:62).  

3. Perjudian

Perjudian, seperti halnya obat bius atau pelacuran, adalah transaksi suka-sama-suka (consensual transaction) dan tindak kejahatan tanpa penggugat (plaintiffless crime).  Para pemainnya adalah partisipan yang berminat yang umumnya tidak memberitahu polisi bahwa suatu tindak kejahatan telah dilakukan.  Aktivitas penegakan hukum oleh karena itu harus dimulai oleh polisi yang kemudian bertindak sebagai orang yang komplain / pelapor (complainant) mewakili masyarakat.  Sebaliknya, aktivitas penegakan hukum bagi tindak kejahatan lainnya, seperti perampokan (burglary or muggings), biasanya terjadi karena adanya respons dari komplain / laporan masyarakat. 

Seperti telah saya sampaikan sebelumnya, pada tahun 1977 ada 50.700 orang yang ditahan karena perjudian.  Sejak tahun 1972, Laporan Kriminal Uniform FBI (the FBI’s Uniform Crime Report) mencakup data statistik yang terpisah untuk tiga kategori penahanan karena perjudian, yaitu : bandar judi (bookmaking), angka-angka dan lotere, serta semua jenis perjudian lainnya.  Kategori terakhir terdiri dari penahanan karena main kartu dan judi koprok (judi dadu) yang umumnya adalah ditahan dari perjudian kelas bawah di pinggir-pinggir jalan. Kategori terakhir ini adalah merupakan penahanan terbesar untuk kasus perjudian di Amerika Serikat dan di tahun 1977 terdapat 44.900 penahanan (Federal Bureau of Investigation, 1978: 172). 

Secara historis, pelarangan dan regulasi dari perjudian umumnya adalah fungsi dari negara bagian.  Perlibatan federal terhadap perjudian dimulai di akhir abad 19, ketika Kongres mengakhiri operasi perjudian yang korup dengan menolak hak pengiriman suratnya dan kemampuan untuk bertransaksi bisnis melewati batas-batas negara bagian.  Tindakan besar berikutnya dari pihak federal mengenai perjudian dilakukan pada tahun 1949, ketika Kongres memberlakukan undang-undang yang melarang kapal-kapal perjudian yang berlayar di pantai California. Tindakan lainnya adalah melarang transportasi barang-barang perjudian melewati batas negara bagian.  Undang-Undang Pengontrolan Tindak Kejahatan Terorganisir (the Organized Crime Control Act) pada tahun 1970 lebih lanjut memperluas jurisdiksi  dari perjudian antar negara bagian, dan membuatnya sebagai tindak pidana federal untuk mengoperasikan bisnis perjudian illegal tertentu.  Kongres juga telah mempengaruhi aktivitas-aktivitas perjudian melalui pemberlakuan kekuatan pajak, dengan memungut bea dan pajak penghasilan terhadap operasi perjudian dan pajak meterai untuk peralatan perjudian, dan dengan memajaki pemenang perjudian dengan pajak penghasilan federal (Komisi Peninjauan Kebijakan Nasional tentang Perjudian – Commission on the Review of the National Policy Toward Gambling, 1976: 5).  

D. Kejahatan Kerah Putih

Istilah ”kejahatan kerah putih” (”white-collar crime”) pertama kali digunakan oleh Edwin H. Sutherland (1949:9) dalam suatu pidato pembukaan di depan Asosiasi Sosiologi Amerika (the American Sociological Association) pada tahun 1939.  ”Kejahatan kerah putih”, ia mengatakan, ” dapat didefinisikan kurang lebih sebagai suatu kejahatan yang dilakukan oleh seseorang yang terhormat dan berstatus tinggi sebagai bagian dari penghasilannya”. Ia mencatat adanya bentuk kejahatan ini dengan suatu penelitian tentang karier di 70 perusahaan besar, perusahaan yang bernama besar, yang secara mengejutkan telah melakukan 980 pelanggaran terhadap Undang-Undang Pidana, atau rata-rata 14 pelanggaran masing-masing.  Di belakang tindakan pidana seperti pengiklanan palsu (false advertising), praktek-praktek perburuhan yang tidak adil, penahanan perdagangan, persetujuan penetapan harga, manipulasi saham, pelanggaran hak cipta, dan penggelapan pajak, yang dilakukan oleh eksekutif kelas menengah atas yang sangat terhormat. Gilbert Ceis (1978: 279) berargumen bahwa ” kejahatan kerah putih mempunyai ancaman yang jauh lebih serius terhadap kebaikan (well-being) dan integritas dari masyarakat kita dari tindak kejahatan yang lebih tradisional”.  Selain itu, seperti yang disimpulkan oleh Komisi Kepresidenan tentang Penegakan Hukum dan Administrasi Pengadilan (the President’s Commission on Law Enforcement and Administration of Justice) (1967b: 104), ”kejahatan kerah putih mempengaruhi iklim moral keseluruhan dari masyarakat kita.  Penyimpangan oleh perusahaan dan manager mereka yang biasanya menempati posisi pemimpin dalam masyarakat mereka, membentuk suatu contoh yang cenderung menggerus dasar moral dari hukum….”. Hal itu menimbulkan pertanyaan tentang saham (equity) hukum dan memberi justifikasi untuk pelanggaran hukum tipe-tipe lainnya.  

E. Kontrol Sosial bagi Pembangkang

”Amerika Serikat”, tulis Jethro K. Lieberman (1972: 74) ”mempunyai sejarah panjang untuk menerima orang-orang pembangkan (dissent) dalam hal yang abstrak dan menghukumnya dalam hal yang konkret”.  Hukum mendukung pemerintah sebagai pemegang sah dari kekuasaan di dalam masyarakat.  Pemerintah, pada gilirannya, terlibat secara sah dalam pengontrolan warganegaranya.  Tujuan utama dari pemerintah adalah memberi kesejahteraan bagi warganegaranya, melindungi nyawa dan propertinya, dan memelihara keteraturan / kedamaian (order) di dalam masyarakat.  Untuk memelihara keteraturan, pemerintah diberi mandat untuk menangkap dan menghukum pelaku kejahatan.  Namun demikian, dalam masyarakat demokratis, ada pertanyaan tentang keabsahan pemerintah dalam ”meminggirkan” pembangkang (stiffles dissent) dengan alasan untuk memelihara keteraturan / kedamaian. Pada prinsipnya, dalam masyarakat demokratis, tradisi dan nilai-nilai yang menerima (affirm) pembangkang sudah mencukupi.  Pada saat yang sama, agar keteraturan sosial dapat diciptakan, suatu masyarakat perlu menjamin bahwa hubungan kekuasaan yang ada dipelihara waktu demi waktu.  Selain itu, orang-orang yang dalam posisi berkuasa yang mengambil keuntungan dari pengaturan kekuasaan, akan menggunakan pengaruhnya untuk membiarkan adanya penindasan (repression) terhadap orang-orang yang berani melawan pemerintah.  Sebagai konsekuensinya, pemerintah umumnya memilih untuk mengontrol dan menekan para pembangkang. 

Salah satu cara yang efektif dalam mengontrol pembangkang adalah melalui berbagai proses-proses seleksi yang digunakan untuk menempatkan individu-individu ke dalam posisi sosial yang diinginkan (Oberschall, 1973: 249-250).  Dalam hampir semua sistem politik, pemimpin mempunyai cara-cara untuk mengontrol pemilihan dan mobilisasi orang-orang melalui sistem patronase, kepanjangan birokrasi pemerintah, dan pengajakan / penggalangan (cooptation) dalam banyak bentuk.  Kesetiaan dan kepatuhan (loyalty and conformity) umumnya merupakan kriteria utama untuk kemajuan karier.  Salah satu bentuk lainnya dari kontrol dalam konteks ini adalah mengeluarkan individu-individu yang tidak patuh dengan harapan yang diberikan dan yang menyuarakan opini yang ”tidak populer”.  Dalam hal-hal tertentu, pemimpin dapat mengontrol langsung penawaran dan permintaan dari pelayanan dan kemampuan tertentu.  Sebagai contoh, ”dengan menjalankan pengaruh terhadap anggaran (budget), pemeriksaan, beasiswa mahasiswa, dan pengabdian pada masyarakat, pemerintah dapat dalam beberapa tahun mengurangi jumlah total mahasiswa dengan maksud untuk mengurangi atau mengeliminasi mahasiswa yang bermasalah dan populasi sarjana yang menganggur yang telah dibawa ke dalam sistem dan disubsidi” (Oberschall, 1973: 250). 

Kontrol juga dapat dicapai melalui manipulasi struktur keuntungan material (Janowitz, 1975).  Sebagai contoh, Frances Fox Piven dan Richard A. Cloward (1971) mengatakan bahwa program kesejahteraan berfungsi sebagai mekanisme kontrol sosial di masa pengangguran massal dengan menyalurkan gejolak sosial (social unrest) dan oleh karena itu mengurangi pembangkang.  Mereka berdua berargumen bahwa program bantuan publik digunakan untuk meregulasi aktivitas politik dan ekonomi dari kaum miskin.  Dalam masa depresi ekonomi yang berat, keabsahan dari sistem politis ada kemungkinan untuk dipertanyakan oleh kaum miskin.  Kemungkinan pengdongkelan kekuasaan status quo dan hubungan-hubungan properti di masyarakat akan meningkat.  Ada peningkatan permintaan untuk perubahan pengaturan sosial dan ekonomi.  Di bawah ancaman ini, program bantuan publik dimulai atau dikembangkan oleh pemerintah.  Mereka berdua memberikan banyak contoh tentang kasus Eropa abad ke enambelas ke pertengahan abad ke duapuluh Amerika, dengan mencatat thesis mereka bahwa kesejahteraan sosial telah digunakan sebagai mekanisme kontrol sosial dan suatu cara oleh pemerintah untuk mengurangi gejolak sosial melalui intervansi langsung.  Mereka mencatat, bahwa ketika kondisi ekonomi meningkat, peranan bantuan (relief) ini akan dipotong kembali sebagai respons terhadap tekanan dari orang-orang yang mempekerjakan kaum miskin sehingga menjamin penawaran yang cukup dari tenaga kerja murah. 

Salah satu opsi bagi pemerintah untuk menggunakan kontrol terhadap pembangkang adalah melalui aparat kontrol sosial penekan yang berkaitan dengan tindak kejahatan, menegakkan hukum, dan menjaga interaksi sosial secara damai dan teratur.  Dibandingkan dengan mekanisme lainnya, ”suatu response menekan terhadap kekacauan sosial adalah cara yang termurah dan yang paling cepat ada untuk mengontrol masyarakat yang dipunyai oleh pemerintah” (Oberschall, 1973: 252).  Pemerintah diharapkan oleh warganya, dan dipersyaratkan oleh hukum, untuk melindungi nyawa dan properti, dan untuk menahan pelaku tindak illegal.  Sebagai tambahan dari respons menekan terhadap para pembangkang, pemerintah mempunyai sejumlah ”senjata” yang agak nyata (tidak tersembunyi)  walaupun sama-sama efektifnya, untuk mekanisme kontrol.  Sebagai contoh, David Wise (1978: 399-400) menunjuk bahwa Badan Intelijens Pusat (Central Intelligence Agency – CIA), walaupun dilarang oleh hukum, telah terlibat dalam operasi domestik untuk mengawasi dan mengontrol aktivitas-aktivitas dari warga Amerika.  Selama 20 tahun, CIA telah membuka 215.000 surat kilat khusus, mengawasi 28 juta surat, dan memfoto 2,7 juta orang dan aktivitasnya.  Selama era Presiden Nixon, dalam Operasi Kekacauan (Operation Chaos), CIA telah mengikuti aktivist anti perang, menginfiltrasi kelompok-kelompok anti perang, memasuki rumah orang secara illegal dan menyadap saluran telpon, mengindeks / memasukkan 300.000 nama dalam komputer ”Hydra”, dan mengumpulkan file terpisah dari 7.200 orang Amerika.  

F. Hukum Administratif dan Kontrol Sosial

Kesalahpengertian luas tentang hukum adalah pendapat bahwa hukum terdiri sepenuhnya dari hukum pidana dengan segala aparat pidananya yaitu : polisi, jaksa, hakim, juri, hukuman dan penjara.  Kesalahpengertian lainnya adalah semua hukum dapat dibagi ke dalam hukum pidana dan hukum perdata.  Namun sumber-sumber sistem hukum adalah jauh lebih kaya dari lebih luas sehingga tidak ada satupun dari kedua pandangan tersebut yang benar (Summers dan Howard, 1972: 198).  Seksi ini akan membahas bagaimana cara-cara hukum yang berbeda dapat digunakan untuk mengontrol apa yang oleh Robert S. Summers dan George H. Howard disebut sebagai ”aktivitas utama swasta” (private primary activity). Mereka berdua menggunakan konsep ini untuk menggambarkan berbagai tujuan, seperti produksi dan pemasaran listrik dan gas alam, persyaratan dan pengoperation dari kereta api, transportasi udara, dan fasilitas-fasilitas transportasi lainnya, pengolahan dan distribusi makanan, pembangunan bangunan, jembatan, dan fasilitas umum lainnya, serta penyiaran radio dan televisi.  Namun aktivitas-aktivitas tidak membentuk sebagai urusan skala besar seperti produksi atau persyaratan (provision) dari transportasi udara dan sejenisnya.  Daftar ini dapat diperpanjang dengan persyaratan untuk pelayanan-pelayanan medis oleh dokter, kepemilikan dan pengoperasian dari kendaraan bermotor oleh warganegara biasa, pembangunan perumahan lokal oleh tukang kayu, dan penjualan dan pembelian saham dan  obligasi oleh individu-individu.  Aktivitas-aktivitas utama swasta tidak hanya diinginkan secara positif, tapi juga penting untuk memfungsikan masyarakat modern.  Aktivitas-aktivitas ini membangkitkan keperluan-keperluan hukum yang dipenuhi melalui mekanisme kontrol administratif. 

Dalam masyarakat modern, semua jenis pelayanan diperlukan, seperti yang diberikan oleh dokter, fasilitas-fasilitas transport, dan perusahaan-perusahaan listrik.  Namun dokter yang tidak kompeten bisa membunuh pasien daripada menyembuhkannya.  Seorang pilot pesawat yang tidak berkualifikasi akan menyebabkan pesawat jatuh, dan membunuh semua orang yang ada di pesawat.  Seorang pembuat katering mungkin meracuni separuh dari anggota masyarakat.  Selain inkompetensi / ketidakmampuan atau kecerobohan, penyalahgunaan juga sangat mungkin terjadi.  Seorang individu dapat kehilangan seluruh tabungannya melalui pengoperasian saham yang meyimpang. Sebuah perusahaan telpon dapat menyalahgunakan monopoli yang dimilikinya dan menarik biaya telpon yang sangat tinggi. Seorang pemilik dari fasilitas pengolahan limbah nuklir mungkin ingin memotong aturan (cut the corners), sehingga seluruh masyarakat terekspos dengan radiasi.

Aktivitas-aktivitas utama swasta, seperti yang dicatat oleh Summers dan Howard (1972: 199), dapat menyebabkan kerugian (harm), kerugian yang bisa dihindari (avoidable harm).  Pesawat terbang dapat dibuat aman terbang, dan penggelapan saham oleh broker yang “nakal” (fly-by-night operator) dapat dikurangi.  Kontrol hukum terhadap aktivitas-aktivitas ini dijustifikasi berdasarkan 2 alasan : pencegahan kerugian (prevention of harm) dan peningkatan kebaikan (promotion of good).  Sebagai contoh, dalam kasus penyiaran radio dan televisi, hukum dapat berperan dalam mengontrol disiarkannya kecabulan (obscenity) dan masalah perimbangan program, seperti meliputi urusan-urusan publik, sebagai tambahan dari program hiburan dan olahraga.  Kontrol dari aktivitas utama swasta dilakukan melalui hukum administratif, terutama dalam konteksi lisensi, inspeksi, dan ancaman publisitas.

1. Lisensi

Kontrol terhadap profesi-profesi dan aktivitas-aktivitas tertentu melalui lisensi / perijinan Kekuasaan hukum administratif adalah tidak hanya menetapkan standar dan menghukum para pihak yang gagal mematuhi hukum, “Kepercayaan bahwa penegakan hukum lebih baik dicapai melalui pencegahan daripada penghukuman (prosecution) telah menyumbangkan kemunculan regulasi administratif sebagai alat utama dari kontrol pemerintah” (Horak, dikutip oleh Summers dan Howard, 1972: 202).  Mensyaratkan dan memberikan lisensi untuk melakukan aktivitas-aktivitas tertentu adalah alat kontrol yang klasik.  Suatu lisensi mungkin diperlukan untuk melakukan suatu pekerjaan, mengoperasikan bisnis, melayani pelanggan khusus atau area khusus, atau untuk memproduksi produk tertentu.  Dokter dan pengacara harus menjalani pelatihan dan mendemonstrasikan beberapa kompetensi sebelum mereka mendapatkan surat kualifikasi untuk berpraktek. Di sini, lisensi digunakan untuk menegakkan standar kualifikasi dasar. Perusahaan penerbangan tidak dapat menerbangi rute tertentu semau mereka dan para penyiar radio atau tv tidak bisa bebas memilih frekuensi semau mereka sendiri.  Hal yang mendasari semua peraturan lisensi adalah penolakan hak (denial of a right) untuk melakukan aktivitas yang diinginkan, kecuali dengan lisensi.  Dalam hal ini, lisensi adalah suatu izin (permit) atau hak (privilege) untuk melakukan aktivitas tertentu yang dijamin oleh suatu otoritas yang berwenang dimana, menurut hukum, hal sebaliknya akan melanggar hukum (would otherwise be unlawfull).  Lisensi adalah suatu izin resmi untuk melakukan sejenis aktivitas tertentu, seperti menerbangkan pesawat atau mengoperasikan suatu stasiun televisi.

Kontrol terhadap profesi-profesi dan aktivitas-aktivitas tertentu melalui lisensi dapat dimengerti (justified) sebagai proteksi publik dari pelayanan dan produk yang kurang mutunya (inferior), palsu (fraudulent), atau berbahaya (dangerous).  Namun dalam pembahasan ini, kontrol telah diperluas dengan pekerjaan-pekerjaan (occupations) yang paling banter hanya mempengaruhi kesehatan dan keselamatan publik secara minimal.  Di beberapa negara bagian, lisensi diperlukan untuk peramal bintang (cosmetologists), ahli pelelangan (auctioners), ahli pengendali cuaca (weather control practitioners), pengemudi taksi (taxidermist), pengelola kuburan mobil (junkyard operators), dan ahli pemasangan AC (weather vane installers). Negara bagian Hawaii memberi lisensi untuk artis tatoo; New Hampshire memberi lisensi untuk para penjual penangkal petir (lightning-rod salespersons). Di negara bagian Delaware 86 mata pencaharian / pekerjaan diberi lisensi, termasuk pemain sirkus, penjaga tempat bowling, ahli bunga, dan pemilik rumah bilyar.  Sampai beberapa tahun yang lalu, merupakan pelanggaran hukum bagi orang yang mencari mata pencaharian dengan memperbaiki jam yang rusak di negara bagian North Carolina.  Hukumannya adalah hukuman 6 bulan penjara, sama dengan para penjual obat tanpa lisensi (U.S. News & World Report, 1979: 70).  Sebagai tambahan dari pengeluaran lisensi untuk mata pencaharian / pekerjaan tersebut, negara bagian juga melakukan pengawasan berupa pencabutan atau penangguhan lisensi.  Sebagai contoh, menurut  hukum administratif, negara bagian dapat menarik lisensi untuk berpraktek bagi pengacara, dokter, atau ahli kecantikan, dan mungkin saja membatalkan lisensi dari pemilik restoran agar tidak buka bisnis selama beberapa hari dalam satu tahun atau bahkan selamanya.

2. Inspeksi

Hukum administratif memberikan kekuatan-kekuatan investigasi dan inspeksi kepada lembaga-lembaga regulatori.  Inspeksi periodik adalah satu cara untuk memonitor aktivitas yang sedang berlangsung di bawah juridiksi suatu lembaga tertentu.  Inspeksi seperti itu menentukan apakah mobil, pesawat terbang, dan kereta api dapat berjalan, produk-produk pertanian dapat memenuhi standar kualitas, koran-koran dapat memperoleh hak pengiriman pos kilat, dan sebagainya.  Prosedur-prosedur yang sama dapat digunakan untuk mencegah distribusi dari makanan dan obat-obatan yang tidak aman, melarang pemasukan tanaman dan hewan yang sakit ke dalam suatu negara, atau untuk membatalkan (suspend) lisensi terbang seorang pilot sambil menunggu dengar pendapat tentang tindakan indisiplinernya.

Di berbagai industri, inspektur pemerintah beroperasi di tempat industri berada (premises).  Sebagai contoh, ketika inspektur dari Badan Obat dan Makanan (Food and Drug Administration) menemukan adanya bakteri di dalam sup, maka manufakturer dari sup tersebut akan menarik semua dagangannya dari toko-toko makanan dan rak-rak di tempat manufakturer serta memusnahkan semua kaleng-kaleng sup yang ada – karena adanya ancaman yang tidak tertulis tetapi umum dimengerti bahwa Badan Obat dan Makanan berhak menjatuhkan hukuman (Gellhorn, 1972: 102). 

Inspeksi merupakan alat utama bagi supervisi dan kontrol administratif.  Sebagai contoh, bank-bank nasional berada di bawah pengawasan Dewan Bank Cadangan Federal / Bank Pusat Amerika Serikat (Federal Reserve Board) dan Perusahaan Asuransi Deposit Federal / Lembaga Penjamin Simpanan Federal (Federal Deposit Insurance Corporation) melalui kunjungan-kunjungan dari inspekturnya untuk memeriksa catatan-catatan bank. Seorang staf tata kota / tata bangunan dapat menginspeksi bangunan-bangunan untuk menentukan kepatuhan terhadap Undang-undang Bangunan (Building Codes).  Di suatu waktu, inspeksi dilakukan secara kadang-kadang (occasionally), misalnya menjamin kepatuhan terhadap Undang-undang Bangunan.  Di waktu lainnya,  inspeksi dilakukan secara kontinu, misalnya inspeksi terhadap makanan.  Kedua bentuk inspeksi, baik sporadis / kadang-kadang ataupun kontinu, telah menghadirkan tekanan untuk meregulasi diri sendiri dan menyumbang terhadap kontrol internal seperti yang telah diperintahkan oleh hukum.  Kadang-kadang, inspeksi-inspeksi ini juga akan berakibat kepada proposal / usulan untuk perbaikan legislasi standar regulasi tatakelola (legislation governing regulatory standards). 

3. Ancaman Publisitas

Di dalam suatu masyarakat sederhana dimana orang cenderung kenal satu sama lain, mempublikasikan orang yang berbuat salah / jahat (publicizing wrongdoers) dapat mempunyai efek signifikan untuk mengubah perilaku orang tersebut.  Sistem kontrol sosial seperti itu biasanya tidak jalan di masyarakat industrial perkotaan dalam hal adanya penyimpangan perilaku individu.  Perusahaan besar yang menjual produk bermerk yang diketahui luas, namun demikian, akan sangat terpengaruh oleh ancaman publisitas “negatif” (adverse publicity) yang beredar luas / beroplag besar (Nagel, 1975: 347).

Barangkali kekuatan potensial terbesar di tangan administrator adalah kekuasaan untuk mempublikasi (Gellhorn, 1972: 110).  Suatu publisitas yang dikeluarkan yang menggambarkan dengan detail karakter dari pelanggaran yang didakwakan dan pelanggar yang terlibat dapat mengakibatkan kerugian segera yang tidak kecil (can inflict immediate damage).  Sebagai contoh, sebelum Hari Terima Kasih (Thanksgiving) pada tahun 1959, Menteri Pendidikan, Kesehatan dan Kesejahteraan (Secretary opf Health, Education and Welfare) praktis telah menghancurkan semua pasar buah cranberry dengan mengumumkan pada konperensi pers bahwa beberapa buah cranberry telah terkontaminasi oleh zat yang dapat menghasilkan kanker. Keefektivan dan kekuatan dari publisitas adalah mekanisme kontrol yang akhir-akhir ini telah dikonfirmasi bahwa pengumuman bakteri (botulism) dalam sekaleng sup telah membunuh seorang lelaki.  Publisitas tersebut telah menghancurkan Perusahaan Sup Bonvivant (Gellhorn, 1972: 110).  Namun perlu dicatat, bahwa kekuatan publikasi tidak hanya dimiliki oleh pegawai pemerintah. Sebagai contoh, kehancuran pabrik mobil Corvair disebabkan oleh buku Ralph Nader yang berjudul ”Tidak Aman pada Kecepatan Berapapun” (Unsafe at Any Speed, 1965) dan publikasi-publikasinya yang lain.  

Di banyak bidang, publisitas sangat berguna kalau tidak amat sangat diperlukan dalam fungsi kontrol.  Pada tahun 1970 legislasi polusi udara federal, sebagai contoh, telah memberitahu publik melalui publikasi sejauh mana setiap pabrik mobil patuh terhadap ketentuan yang dikeluarkan oleh Badan Perlindungan Lingkungan (Environmental Protection Agency).  Seringkali, perusahaan-perusahaan yang menghasilkan polusi setuju untuk menghentikan kegiatannya dan mematuhi perintah lembaga administratif karena ketakutan terhadap konsekuensi dari publisitas yang merugikan (Nagel, 1975: 347).  Selain itu, dalam penegakan legislasi yang melindungi konsumen dari manufakturer dan penjualan makanan dan obat-obatan yang tidak asli (impure food and drugs), kemampuan lembaga administratif untuk menginformasikan publik bahwa suatu produk mungkin berisi bahan-bahan yang merugikan (harmful ingredients) dapat mengambil peran penting dalam mencegah konsumsi produk yang di bawah investigasi tersebut sampai akurasi dari dugaan ini dapat ditentukan.  

Namun demikian dalam kasus-kasus tertentu, perusahaan-perusahaan yang mempunyai monopoli terhadak produknya, seperti perusahaan listrik dan perusahaan gas, tidak akan dirugikan oleh publisitas yang negatif.  Lembaga-lembaga pemerintahan, kadang-kadang, juga segan untuk memberi kesan negatif (stigma) perusahaan-perusahaan karena publisitas negatif dipandang sebagai ajudikasi informal, walaupun seringkali digunakan dan dijustifikasi oleh pendapat bahwa orang mempunyai hak untuk tahu  (people have a right to know).   

G. Kesimpulan

Pembahasan dalam Bab ini telah memandang hukum sebagai kontrol sosial formal.  Hukum akan bermain bila kontrol sosial yang lain lemah, tidak efektif, atau tidak ada.  Individu-individu dan kelompok-kelompok dipandu untuk berperilaku dalam cara-cara yang dapat diterima melalui proses sosialisasi dan tekanan eksternal dalam bentuk sangsi dari orang atau kelompok lain.  Mekanisme kontrol sosial melalui tekanan dari luar dapat bersifat formal maupun informal, dan mencakup sangsi-sangsi positif maupun negatif.

Pembuatan hukum

Dalam bab sebelumnya, kita membahas organisasi sosial dari hukum dan tipe-tipe partisipan dalam proses hukum. Dengan latar belakang ini, kita sekarang mengajukan pertanyaan bagaimana hukum diaktifkan. Lembaga-lembaga legislatif, eksekutif (administratif), dan judikatif membuat hukum baru setiap harinya. Setiap hukum adalah unik dalam tujuan spesifiknya. Masing-masing lembaga mempunyai satu set faktor latar belakang, sejarah khusus, dan alasan utamanya (raison d’etre). Oleh karena itu, sangat mungkin dilakukan generalisasi tentang bagaimana hukum dibuat dalam masyarakat, faktor-faktor sosiologis yang dimasukkan ke dalam keputusan untuk membuat hukum baru, dan tentang kekuatan-kekuatan sosial yang mendorong pembuatan atau perubahan hukum. Pada bab ini, saya akan mengemukakan teori-teori sosiologi tentang pembuatan hukum: bagaimana cara anggota legislatif, lembaga eksekutif, dan pengadilan membuat hukum, peranan kelompok penekan (vested interest), opini publik, dan ilmu sosial dalam proses pengambilan keputusan, serta sumber-sumber pendorong (impetus) dari hukum.

A. Pendekatan Teoritis Pembuatan Hukum 

Ada beberapa perspektif teoritis yang digunakan untuk menganalisis pembuatan hukum dalam masyarakat (Chambliss, 1976:66-67).  Saya akan membahas empat perspektif yang telah digunakan dalam literatur sosiologis dalam hal proses-proses dimana hukum dibuat dan dikalahkan (made and defeated) – model rasionalistik, pandangan fungsional, teori konflik, dan tesis “pengusaha moral“ (moral entrepreneur). 

Menurut model rasionalistik, hukum terutama hukum pidana, dibuat sebagai alat rasional untuk melindungi anggota-anggota masyarakat dari kerugian sosial (social harm). Dalam pandangan ini, kejahatan (crimes) dipandang sebagai cacat sosial. Ini adalah teori pembuatan hukum yang paling banyak diterima (Goode 1978: 143).  Salah satu kesulitan dalam pandangan ini adalah pembuat hukum yang mendefinisikan aktivitas-aktivitas apa yang mungkin merugikan bagi kesejahteraan masyarakat.  Penilaian terhadap nilai (value judgement), preferensi, dan pertimbangan lainnya jelas masuk ke dalam proses definisi (misalnya, mengapa tipe-tipe perilaku tertentu, seperti prostitusi dan judi – yang akan didiskusikan dalam bab-bab selanjutnya – diberi label kriminal ?). 

Pandangan fungsional dari pembuatan hukum, seperti dirumuskan oleh Paul Bohannan (1973), terutama membahas bagaimana hukum dibangun.  Bohannan berargumen bahwa hukum adalah jenis khusus dari “adat yang dilembagakan kembali“.  Adat adalah norma atau aturan tentang cara bagaimana orang harus berperilaku jika lembaga sosial akan melaksanakan fungsinya dan masyarakat akan berlangsung.  Pembuatan hukum adalah pernyataan kembali dari beberapa adat (misalnya yang berhubungan dengan transaksi ekonomi, properti, atau perilaku menyimpang) sehingga mereka dapat ditegakkan oleh institusi hukum. 

Pada dasarnya, pandangan ini mengusulkan bahwa kegagalan dalam norma-norma kelembagaan mendorong pelembagaan kembali norma-norma oleh lembaga hukum.  Sebagai telah dicatat sebelumnya, pandangan ini berimplikasi (berakibat) suatu model konsensual (consensual model ) dari pembuatan hukum dalam masyarakat. Dari pandangan fungsionalis, hukum diundangkan karena mereka menggambarkan suara rakyat.  Hukum adalah kristalisasi dari adat, dari aturan normatif yang ada.  Walaupun ada konflik dalam masyarakat, hukum itu secara relatif marjinal, dan tidak meliputi nilai-nilai dasar.  Dalam pandangan ini, konflik dan kompetisi antar kelompok dalam sebuah masyarakat sebenarnya berfungsi sebagai kontribusi terhadap perekatan (kohesi). 

Dalam pandangan konflik, seperti telah saya diskusikan dalam bab sebelumnya, mengutip lingkup struktural (structural cleavage) dari suatu masyarakat atau organisasi sebagai penentu dasar dari hukum.  Khususnya, asal dari hukum dilacak dari timbulnya sebuah kelas elit.  Elit-elit, dapat disimpulkan, menggunakan mekanisme kontrol sosial seperti hukum untuk menonjolkan posisi mereka sendiri di dalam masyarakat. Dalam hal adanya konflik terhadap sebuah norma, para pakar teori konflik akan berargumen bahwa kelompok kepentingan yang dekat dengan interest dari kelompok elit kemungkinan besar akan memenangkan konflik tersebut. Untuk mendefinisikan siapa elit dan kelompok kuat dari masyarakat, para pakar teori konflik sering menggunakan petunjuk kekuasaan. Sebagai contoh, William J. Chambliss (1964), seperti yang saya bahas di Bab 1, mengklaim bahwa kelompok-kelompok di Inggris yang mempunyai kekuasaan besar untuk membuat hukum (vagrancy laws) adalah yang mewakili interest ekonomi dominan pada waktu itu. 

Teori pengusaha moral (moral entrepreneur) menghubungkan kejadian-kejadian penting dengan kehadiran dari individu atau kelompok yang sedang berusaha (berdagang).  Aktivitas mereka disebut pengusaha moral (moral enterprise), karena mereka mengusahakan pembuatan fragmen baru dari konstitusi moral dalam masyarakat, yaitu aturan (code) tentang benar dan salah (Becker, 1963: 146).  Peranan pengusaha moral dalam pembuatan hukum secara jelas digambarkan oleh telaahan Howard S. Becker (1963: 121-146) tentang pengembangan hukum pidana yang dirancang untuk menekan penggunaan marijuana.  Dia mencatat bahwa Undang-Undang Pajak Marijuana 1937 telah berdasarkan undang-undang hukum pidana lama seperti Undang-Undang Volstead (tentang alkohol) dan Undang-Undang Harrison (tentang opium dan derivatifnya). Biro Narkotik dari Departemen Keuangan dulunya tidak memandang perlu adanya hukum tentang marijuana pada tahun-tahun awalnya. Malah sebaliknya berargumen, bahwa regulasi tentang opium dan derivatifnya dulunya bermasalah.  Namun sebelum tahun 1937, Biro Narkotik mendefinisikan kembali penggunaan marijuana sebagai masalah serius.  Sebagai akibatnya, lembaga ini bertindak sebagai pengusaha moral dengan cara mendefinisikan kembali penggunaan marijuana sebagai bahaya sosial.  Sebagai contoh, Biro Narkotik memberikan informasi kepada media massa tentang bahaya marijuana, termasuk “cerita-cerita kekerasan“ yang secara detail menggambarkan bahaya dari merokok marijuana.  Akhirnya pada tahun 1937 Undang-Undang Pajak Marijuana (Marijuana Tax Act) diundangkan, jelasnya sebagai tindakan pajak namun dengan maksud dasar untuk mencegah orang untuk merokok marijuana.  

Sebagai tambahan, perlu dicatat bahwa diundangkannya sebuah hukum boleh jadi mensimbolisasi supremasi dari kelompok yang mendukungnya. Pembuatan hukum adalah sebuah pernyataan bahwa perilaku ilegal adalah tidak dapat diterima.  Manakala kelompok-kelompok berbeda signifikan mengenai prestise dan statusnya, atau bilamana dua kelompok berkompetisi untuk status, maka masing-masing kelompok akan memandang bahwa hukum adalah stempel dari legitimasi. Mereka mencarinya dan menggunakannya untuk menjamin penghargaan atas jalan hidupnya.  “Fakta afirmasi melalui tindakan hukum dan pemerintahan, menyatakan penghargaan publik terhadap satu rangkaian norma-norma, atau satu subkultur yang melengkapi subkultur yang lain.  Ia mendemonstrasikan kultur mana yang mempunyai legitimasi dan dominasi publik, dan mana yang tidak.  Selain itu, ia memperkuat status sosial dari kelompok-kelompok yang membawa kultur yang direstui dan merendahkan status dari kelompok-kelompok yang membawa kultur yang dipandang sebagai yang dihujat sebagai sempalan“ (“The fact of affirmation through acts of law and government, expresses the public worth of one set of norms, or one subculture vis-a-vis those of others. It demonstrates which cultures have legitimacy and public dominance, and which do not. Accordingly it enhances the social status of groups carrying the affirmed culture and degrades groups carrying that which is condemned as deviant”) (Gusfield, 1967: 178).

Itulah teori utama tentang pembuatan hukum dalam literatur hukum dan masyarakat.  Tidak ada satu teoripun yang berperan dalam pembuatan semua hukum.  Walau demikian, berdasarkan bukti-bukti riset, beberapa model sangat dekat untuk memberi penjelasan umum daripada yang lainnya.  Namun seberapa dekat model tersebut tergantung dari pandangan seseorang.  Beberapa pakar akan berargumen bahwa “paradigma yang paling cocok dengan fakta adalah yang mengenali peranan penting yang dimainkan oleh konflik sosial dalam pengembangan hukum….“ (Chambliss, 1976: 67).Yang lainnya dalam cara yang sama akan berargumen untuk kekuatan penjelasan dari pandangan teoritis yang dianutnya.  Karena banyak sekali hukum yang dibuat oleh lembaga legislatif, eksekutif, dan judikatif setiap harinya, maka mungkin sekali untuk mengambil beberapa contoh yang menggambarkan hampir semua teori yang masuk akal.  Dengan demikian, teori-teori yang telah saya bahas menjelaskan bagaimana hukum dibuat.  Barangkali semua teori ini benar sebagiannya, namun sangat diragukan adanya satu teori tunggal yang menjelaskan dengan baik tentang pembuatan hukum, walaupun satu atau lainnya berperan dalam pembentukan suatu hukum atau sejenis hukum.  Dengan pertimbangan ini di dalam pikiran kita, akan dijelaskan tentang proses pembuatan hukum legislatif, eksekutif, dan judikatif.   

B. Legislasi 

Salah satu tugas utama dari lembaga legislatif adalah membuat hukum.  Istilah “legislasi” menggambarkan dengan detail tentang pembuatan rancangan produk hukum (legal precepts) oleh suatu lembaga pemerintah yang memberi pernyataan tertulis (articulate expression) tentang rancangan produk hukum itu dalam suatu formulasi dokumen hukum.  Legislasi perlu dibedakan dari perumusan normatif yang dibuat oleh lembaga peradilan.  Pernyataan verbal dari aturan hukum atau prinsip oleh seorang hakim tidak mempunyai derajat finalitas yang sama dengan formulasi otoritatif dari suatu pernyataan legal oleh lembaga legislatif.  Selain itu, walaupun baik legislasi maupun ajudikasi meliputi pembuatan detail dari hukum oleh lembaga pemerintah, harus diingat bahwa pengadilan/judisiari bukan suatu lembaga yang utamanya dibuat untuk tujuan pembuatan hukum.  Seperti telah dibahas sebelumnya, fungsi utamanya adalah untuk memutuskan sengketa menurut peraturan perundangan yang telah ada, dan fungsi pembuatan hukum oleh hakim harus dipandang sebagai insidental terhadap fungsi utamanya sebagai lembaga ajudikasi. 

Ada beberapa lagi perbedaan lainnya yang harus diingat antara pembuatan hukum oleh legislatif dan judisial.  Hukum yang dibuat oleh hakim berasal dari keputusan dari kontroversi yang nyata ada.  Ia tidak memberikan aturan di depan untuk memutuskan kasus-kasus namun menunggu hingga sengketa dibawa ke depan pengadilan untuk diambil keputusannya.  Sebaliknya legislator, memformulasikan aturan-aturan untuk mengantisipasi kasus-kasus.  Keputusan judisial didasarkan atas justifikasi penerapan aturan tertentu, sementara statuta (statute) biasanya tidak mencakup pernyataan argumentatif atau justifikatif; namun dengan cara menegaskan : ini dilarang, itu diperlukan, ini diperbolehkan.  Suatu opini yang mendukung keputusan pengadilan biasanya ditandatangani oleh hakim yang menuliskannya.  Sebaliknya, suatu statuta tidak ada yang menandatanganinya (Fuller, 1958: 89-93).  Umumnya, legislator mempunyai kebebasan lebih untuk mengubah dan menginovasi undang-undang daripada pengadilan.  Akumulasi dari preseden dan pertumbuhan dari prinsip-prinsip yang kompleks tidak dipungkiri akan mempersempit ruang lingkup dari inovasi judisial.  Legislator juga lebih responsif kepada masyarakat dan tekanan pihak swasta daripada hakim.  Sementara hakim akan berurusan dengan kasus-kasus tertentu, legislator berhubungan dengan bidang permasalahan yang umum dengan kelas-kelas situasi yang berhubungan.  Kadang-kadang perhatian dari lembaga legislatif ditarik kepada suatu masalah oleh suatu insiden (kejadian) tertentu, namun hukum yang diundangkan dirancang untuk penerapan yang umum (general applicability).  Sebagai contoh, ketika Kongres mengundangkan Undang-Undang Penculikan Federal (Federal Kidnapping Law) pada tahun 1932, penculikan dan kematian dari bayi Lindberg masih segar dalam pikiran mereka, namun hukum yang diundangkan dimaksudkan untuk seluruh kelas masalah yang akan muncul kemudian.  Jadi, dapat disimpulkan bahwa legislator melulu bertanggung jawab untuk memformulasikan aturan-aturan baru yang lengkap dan untuk membuat dan mengubah institusi yang diperlukan untuk mengaktifkan undang-undang tersebut. 

Namun perlu dicatat bahwa investasi yang mudah dilihat dalam pembuatan hukum bukanlahh bukti bahwa lembaga legislatif menempati posisi superior di antara lembaga pemerintah yang lain.  Yang diamati akhir-akhir ini adalah adanya hubungan erat antara perkembangan kompleksitas dalam masyarakat dan meningkatnya keperluan terhadap bentuk baru dari kontrol sosial. 

Pembuatan hukum legislatif, dalam bentuknya yang paling umum, meliputi penemuan kompromi terhadap ide-ide yang diajukan oleh lembaga-lembaga eksekutif dan administratif, kelompok kepentingan, dan berbagai lembaga kepartaian dan perwakilan. Seperti yang saya bahas pada bab sebelumnya, ada usulan perubahan yang mengikuti pencarian kompromi – di komisi-komisi, di kaukus-kaukus, di sidang-sidang, di negosiasi-negosiasi dengan kelompok kepentingan dan sebagainya. 

Pembuatan hukum legislatif kadang-kadang menggambarkan sebuah respons ke sejenis masalah, yang cukup akut sehingga merasuk ke dalam kemaslahatan sejumlah besar individu dan organisasi atau terhadap kemaslahatan dari pemerintah itu sendiri, yang cukup mencurigakan (conspicuous) untuk menarik perhatian pada beberapa legislator.  Namun legislasi juga dapat dibangun, di antaranya oleh ketidakpuasan (apprehension), kerusuhan (social unrest), konflik, dan inovasi teknologi. 

Undang-undang makanan dan obat-obatan Federal dihasilkan dari pendekatan praktek-praktek yang dilakukan oleh pabrik-pabrik dan pemroses-pemroses makanan dan obat-obatan (Friedman and Macaulay, 1977: 610-613).  Akhir-akhir ini, undang-undang keamanan internal dihasilkan dari kecemasan akan pertumbuhan aktivitas komunis Amerika, pelatihan kembali sumberdaya manusia dan legislasi, pengembangan wilayah untuk memberikan kontrol yang lebih ketat terhadap pengujian obat-obatan diundangkan pada masa diungkapkannya akibat dari thalidomide, suatu obat yang menyebabkan bayi yang dilahirkan dalam keadaan cacat, dan legislasi untuk membuat satelit sistem komunikasi yang diundangkan tak lama setelah eksperimen yang berhasil dari Telstar.  Daftar legislasi yang diundangkan sebagai tanggapan terhadap munculnya masalah baru atau dramatisasi yang sukses dari yang lama masih banyak contoh-contoh lainnya. 

Namun bukan pengenalan masalah sosial oleh legislator atau pengenalan mereka terhadap klaim kelompok tertentu yang mengarahkan legislasi.  Probabilitas dari beberapa bentuk tanggapan legislatif meningkat jika : 1) kelompok kepentingan yang berpengaruh memobilisasi anggota-anggotanya untuk mencari tindakan legislatif, 2) masyarakat yang tidak terorganisir tiba-tiba tertarik dengan suatu issue misalnya kontroversi tentang thalidomide, atau kebalikannya menjadi acuh terhadap tanggapan tertentu yang diusung oleh kelompok kepentingan, dan 3) tidak ada tekanan untuk memelihara status quo, atau oposisi terhadap legislasi yang diajukan. 

Umumnya, pengenalan usulan legislatif didahului oleh serangkaian aktivitas “pre pembuatan hukum“. Tahap pertama adalah pengenalan (instigation) dan publikasi dari suatu problema tertentu (misalnya, pemusnahan sampah nuklir). Pengenalan yang paling umum adalah melalui media massa (misalnya program TV khusus seperti 60 Minutes). Seorang wakil rakyat yang menggarisbawahi sebuah issue melalui dengar pendapat investigatif atau melalui seorang pengarang (kita akan membahasnya dalam bab-bab berikut yang mendokumentasikan dan mendramatisasikan suatu masalah sosial).  Tahap kedua adalah pengumpulan informasi.  Hal itu meliputi pengumpulan data tentang sifat, ukuran, dan konsekuensi dari suatu problema; skema alternatif untuk menyelesaikan masalah dan biayanya, keuntungannya, dan kesulitan inheren yang dihadapi; kemungkinan dampak politik dari masing-masing skema; dan kelayakan dari berbagai kompromi.  Tahap ketiga adalah formulasi, atau membuat (devising) dan mengadvokasi.  Suatu pengobatan legislatif (legislative remedy) dari suatu masalah.  Tahap keempat adalah peningkatan perhatian (interest aggregation), atau mendapatkan dukungan dari hal yang diajukan dari para wakil rakyat (lawmakers) lainnya melalui tukar-menukar (trade-off) (misalnya jika saya mendukung usulan anda, maka anda harus mendukung usulan saya), memilih (championing) suatu kelompok kepentingan yang lain, atau mediasi di antara kelompok-kelompok yang berseberangan.  Tahap kelima adalah mobilisasi, pelaksanaan tekanan, bujukan, atau kontrol mewakili satu kepentingan oleh seseorang yang mampu, biasanya melalui kebaikan dari posisi institusionalnya, untuk mengambil tindakan langsung yang efektif dan langsung untuk menjamin tindakan (enactment).  Apakah suatu issue yang melalui di luar ketiga tahap awal biasanya tergantung kepada dukungan yang diterima dari individu, kelompok, atau unit-unit pemerintah yang mempunyai otoritas dan legitimasi dalam bidang kebijakan, dan pada dukungan dari lawan politik yang menolak usulan (proposal) yang dapat dipilih (muster up) dari figur penting dalam legislature.  Tahap terakhir adalah modifikasi, perubahan kecil dari usulan, kadang-kadang memperkuatnya, dan kadang memberikan konsesi tertentu ke lawan politiknya agar memfasilitasi pengenalannya (Price, 1972: 4-5).

Itulah 6 tahap pembuatan hukum, walaupun keenam tahap tersebut menunjukkan ciri berurutan dan saling melengkapi, namun tidak menggambarkan komponen-komponen yang harus “perlu” dimasukkan oleh legislatif.  Keenam tahap tersebut juga menggambarkan, sebagai contoh, norma-norma yang menuntun proses legislatif (misalnya pencuatan issue dan usaha untuk mengakomodasi kepentingan yang berlainan). Keenam tahap tersebut lebih lanjut juga menggambarkan ciri politik yang mendetail (thorough) dari proses pembuatan hukum legislatif.

Dari sisi yang lebih teknis, ada 2 kategori khusus dari pembuatan hukum konstitusional. Pertama, melibatkan persetujuan dari traktat, yang dijabarkan dalam konstitusi Amerika Serikat dan membawa, pada prinsipnya, hanya Senat dalam proses ini.  Kategori teknis kedua, kekuasaan untuk mengadopsi perubahan konstitusional sehingga mengubah hukum dasar, adalah fungsi pembuatan hukum legislatif (perwakilan rakyat) nasional dan negara bagian. 

Senat dan DPR, walau yang terakhir secara konstitusional tidak diberi kuasa untuk menyarankan dan menyetujui ratifikasi dari traktat, namun sangat penting dalam membentuk kebijakan luar negeri melalui pelaksanaan kekuasaan pembuatan hukum biasanya dan khususnya melalui pengaruhnya dan apropriasinya (Ripley, 1978: 379-381). Kekuasaan membuat traktat dari Senat hanya membuka sedikit tentang tanggung jawab keseluruhan dalam kebijakan luar negeri.  Pembuatan traktat, nyatanya, hanya memakan waktu sebentar yang diperuntukkan bagi pertanyaan kebijakan luar negeri, “Kebijakan luar negeri Amerika terletak pada pinjaman dan pengeluaran pemerintah yang memerlukan persetujuan (appropriations); pada bantuan militer, negosiasi perdagangan, kontrol sumber daya yang memerlukan kemampuan legislasi, pada adanya kesiapan angkatan bersenjata, yang memerlukan legislasi dan apropriasi, dan pada kemungkinan besar perang, yang memerlukan Kongres yang siap untuk menerima tanggung jawab dari perang, dan di luar itu bahwa suatu bangsa siap menerima pengorbanan masa perang“ (“American foreign policy rests on governmental loans and expenditures which require appropriations, resources control, which require enabling legislation; on the existence of military forces in readiness; which require legislation and appropriations; and on the imminent possibility of war, which requires a Congress ready to accept the responsibility of war, and beyond that a nation ready to accept wartime sacrifies“ (Dahl, 1950: 105). 

Kategori kedua dari pembuatan hukum meliputi formulasi dan adopsi dari amandemen konstitusi.  Proses ini meliputi dua tahap utama: proposal dari ratifikasi. Amandemen terhadap Konstitusi Amerika Serikat (misalnya Amandemen Kesamaan Hak) dapat diajukan oleh dua pertiga suara dari kedua kamar di dalam Kongres pada resolusi bersama, atau oleh konvensi konstitusional nasional yang diadakan Kongres sebagai tanggapan terhadap suatu petisi yang diajukan oleh dua pertiga dari legislatur negara bagian. Suatu ratifikasi dari suatu amandemen dapat diajukan dalam 2 cara : melalui adopsi terhadap resolusi dari legislatur atau dengan konvensi konstitusional dari tiga perempat negara bagian.  Kongres sendiri menentukan metode dari ratifikasi, dan Presiden tidak mempunyai kekuasaan veto pada amandemen. 

Pada hampir semua negara bagian, legislatur dapat mengajukan amandemen terhadap konstitusi negara bagian. Dua pertiga suara dari anggota yang dipilih dari setiap kamar diperlukan untuk mengajukan amandemen di hampir semua negara bagian.  Selainnya, hanya mayoritas dari suara anggota legislatur yang diperlukan dan di beberapa negara bagian memerlukan tiga perlima dari jumlah suara.  Perbedaan paling penting antara praktek nasional dan negara bagian dalam hal proses amandemen adalah orang yang punya hak suara (voters) secara langsung terlihat dalam ratifikasi amandemen konstitusi negara bagian namun dilangkahi (bypassed) dalam ratifikasi amandemen nasional.  Karena amandemen dari konstitusi nasional umumnya melibatkan hanya legislatur negara bagian, tidak ada peluang untuk orang yang punya hak suara (voters) untuk memberikan hak suaranya langsung pada usulan (proposal) konstitusi.

C. Pembuatan Hukum Administratif 

Seperti telah saya sampaikan pada bab terdahulu, lembaga administratif yang terlibat dalam pembuatan hukum melalui pembuatan peraturan (rule making) dan ajudikasi dari kasus-kasus dan kontroversi-kontroversi yang muncul di dalam jurisdiksi mereka.  Pembuatan hukum administratif memegang peran yang semakin penting dalam masyarakat modern dan konsekuensinya dirasakan di hampir semua lapisan masyarakat (are felt in all walks of life). Maksud dari seksi ini adalah memeriksa proses fundamental yang dilibatkan dalam pembuatan hukum seperti itu dalam konteks pembuatan hukum dan ajudikasi administratif.

a.      Pembuatan Aturan Administratif 

Pembuatan hukum administratif adalah lembaga (establishment) dari peraturan-peraturan yang prospektif. Suatu peraturan adalah suatu hukum yang dibuat oleh suatu badan administratif (a rule is a law made by an administration agency) melalui proses pembuatan hukum, suatu lembaga yang melegalisasi kebijakan.  Di bawah persyaratan Undang-undang Prosedur Administratif Federal (Federal Administrative Procedure Act), pemberitahuan umum tentang pembuatan hukum yang diusulkan harus dipublikasikan di Federal Register (Federal Register adalah berita/compendium harian tentang peraturan yang baru, yang direvisi, dan yang diusulkan.  Fakta bahwa ia telah tumbuh dari 9.500 halaman di tahun 1950 ke lebih dari 77.000 halaman di tahun 1979 adalah indikasi adanya peningkatan yang substansial dalam pembuatan hukum administratif). Pemberitahuan itu harus menyebutkan lokasi dari pengajuan hukum (proceedings), otoritas legal yang membawahi peraturan yang diajukan, dan substansi dari peraturan yang diajukan. Setelah pemberitahuan tersebut diberikan, para pihak yang berkepentingan/berminat akan diberi kemungkinan untuk berpartisipasi dalam proses pembuatan hukum melalui presentasi dari data tertulis.  Di bawah pengetahuan lembaga tersebut, dapat dipresentasikan secara lisan tentang peraturan yang akan diajukan.  Kecuali pemberitahuan dan dengar pendapat diperlukan oleh statuta yang mengatur operasi dari lembaga tersebut, pemberitahuan tentang pembuatan hukum dapat ditarik jika lembaga tersebut mempertimbangkan sebagai hal yang tidak praktis, dengan mengeluarkan (exclude) sejumlah proses pembuatan hukum administratif dari kemungkinan adanya partisipasi publik (Davis, 1977: 241-269).

Fleksibilitas lembaga-lembaga dalam prosedur pembuatan hukum harus lebih besar daripada ajudikasi administratif. Dengar pendapat formal tidak akan diadakan kecuali diperintahkan oleh statuta. Administrator diberi kebebasan untuk berkonsultasi secara informal dengan pihak-pihak yang tertarik dan tidak terikat oleh persyaratan yang lebih kaku dari dengar pendapat ajudikasi.  Jumlah pihak yang dapat berpartisipasi juga secara potensial lebih besar daripada dalam proses ajudikasi, dimana kepada pihak yang secara langsung terpengaruh oleh peraturan administratif mempunyai pendapat (yaitu secara langsung terlibat dalam litigasi) (Davis, 1977: 99-119).

Banyak undang-undang peraturan Federal yang terdiri dari peraturan substantive dari badan-badan administratif. Undang-undang Penerimaan Pajak (The Internal Revenue Code) misalnya, adalah bagian dari kompendium peraturan ini, yang terdiri dari sejumlah besar peraturan yang menginterpretasikan statuta yang telah diundangkan oleh Kongres. Pada tahap ini, perlu dicatat bahwa lembaga-lembaga administratif mengeluarkan sejumlah pengumuman yang agak kurang formal dan mengikat daripada yang dirancang untuk menjelaskan hukum yang dikelolanya.  Beberapa di antaranya digambarkan sebagai “regulasi interpretatif” (misalnya IRS secara periodik mengeluarkan interpretasi dari Undang-undang Pajak – Internal Revenue Code – misalnya, dengan cara apa seorang professor dapat mengurangi pengeluaran kantornya di rumah sebagai sebuah pengeluaran bisnis). Selain itu, sebagai tanggapan dari pertanyaan, lembaga-lembaga tersebut kadang-kadang mengeluarkan “keputusan saran” (advisory rulings) yang menginterpretasikan hukum dengan merujuk kepada situasi tertentu.  Sebagai tambahan, beberapa badan juga mempublikasikan instruksi, petunjuk, pamflet penjelasan,  dan sebagainya.

Lembaga-lembaga pengatur (regulatori), baik yang independent maupun yang berada di bawah departemen eksekutif, menyebutkan banyak dari kebijakan pengaturan melalui pembuatan undang-undang. Sebagai contoh, Badan Penerbangan Sipil (Civil Aeronautics Board) mengumumkan kebijakan tarif tiket pesawat melalui proses pembuatan hukum. Badan Obat dan Makanan (The Food and Drug Admnistration)  begitu pula menentukan kebijakan yang mengatur pelabelan, ketersediaan, dan keamanan dari obat dengan pembuatan hukum.  Proses penetapan tarif dari lembaga pengatur juga dipandang sebagai pembuatan hukum. Di luar bidang pengaturan, departemen-departemen seperti Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan, Perdagangan, dan Pertahanan secara tetap menyebutkan kebijakan umum mereka melalui penerbitan peraturan-peraturan. Misalnya HEW (Department of Health, Education and Welfare, sekarang dipecah menjadi 2 departemen : Departemen Kesehatan dan Pelayanan Manusia serta Departemen Pendidikan) akhir-akhir ini mengeluarkan suatu peraturan yang melarang praktek diskriminasi dalam program atletik universitas dan mengharuskan lembaga pendidikan tinggi untuk mengeluarkan jumlah yang sama untuk kegiatan olahraga intramural antara mahasiswa (laki-laki) dan mahasiswi (perempuan).

b.      Ajudikasi Administratif 

Cara kedua bagaimana lembaga-lembaga pemerintah membuat peraturan adalah melalui kekuasaan ajudikatif yang diberikan kepada mereka melalui otoritas yang diberikan oleh Kongres.  Ajudikasi administratif adalah proses dimana suatu lembaga administratif mengeluarkan sebuah peraturan (Administrative adjudication is the process by which an administrative agency issues an order).  Ajudikasi adalah persamaan administratif dengan pengadilan judisial.  Seperti telah saya bahas di Bab 3, ajudikasi berbeda dari pembuatan hukum karena diterapkan kepada para pihak yang spesifik dan jumlah terbatas yang terlibat di dalam kasus individual di depan lembaga pemerintah.  Peraturan administratif mempunyai efek prospektif dari pembuatan hukum (yang berlaku ke depan).  Dalam pembuatan hukum, lembaga pemerintah diminta menghitung ke depan (apprising) mana bagian hukum yang berada di bawah jurisdiksinya. Jika suatu lembaga pemerintah memulai proses dengan maksud untuk membuat suatu peraturan, lembaga tersebut harus menginterpretasikan kebijakan yang telah ada atau mendefinisikan kebijakan baru untuk menerapkannya ke kasus yang telah ada di depan mata.  Para pihak yang terlibat tidak tahu bagaimana kebijakan akan diterapkan sampai peraturan tersebut dikeluarkan, memberikan kepada lembaga pemerintah tersebut keputusan yang berefek retroaktif (berlaku surut).  Pembuatan hukum ajudikatif cenderung untuk menghasilkan inkonsistensi karena kasus-kasus diputuskan berdasarkan masing-masing kasus. Aturan stare decisis (memerlukan preseden untuk diikuti, yang akan dibahas dalam konteks pembuatan hukum judisial) tidak perlu gagal (Davis, 1977: 535-556), dan sering bergantinya pejabat tinggi administrator sering menghasilkan kurangnya kontinuitas. 

Karena banyak lembaga pemerintah yang mempunyai – baik kekuasaan untuk mengeluarkan regulasi dan kekuasaan untuk mengajudikasi kasus-kasus, mereka dapat memilih salah satu dari 2 metode pembuatan hukum.  Ketika suatu lembaga pemerintah percaya bahwa waktunya telah tiba untuk memformulasikan suatu keputusan kebijakan di sebuah teks resmi, lembaga tersebut dapat merancang dan mengeluarkan regulasi (misalnya ketika Komisi Sekuritas dan Nilai Tukar – Securities and Exchange Commission, SEC – memformulasikan hukum dengan menulis peraturan yang menggambarkan bahwa pembeberan rahasia harus dibuat di sebuah prospektus). Namun apabila lembaga pemerintah tersebut lebih suka menunggu sampai bentuk masalahnya menjadi jelas, maka lembaga tersebut dapat meneruskan pemecahan masalah kasus per kasus, memformulasikan serangkaian peraturan desisional dimaksudkan untuk menjamin berlangsungnya fleksibilitas (misalnya seperti dalam kompensasi individual pekerja), lebih jauh lagi, suatu lembaga pemerintah, tidak seperti pengadilan, tidak harus menunggu secara pasif kasus-kasus dibawa ke lembaga pemerintah tersebut.  Staf penegakan hukumnya dapat pergi keluar untuk mencari kasus-kasus yang akan menerbitkan issue yang ingin diputuskan oleh staf ajudikasinya. Dan karena lembaga pemerintah tersebut dapat memutuskan sendiri proses penegakan apa saja yang akan dimulai, ia dapat memilih kasus-kasus yang memuat issue sedemikian sehingga pengadilan akan mengambil keputusan lembaga badan tersebut bila ada kasasi. 

Akhir-akhir ini, gerakan anti regulasi meningkat luas ke seluruh negeri. Pertanyaannya adalah, biaya dari meningkatnya peraturan dan regulasi (Lilley and Miller, 1977: 56-58). (Misalnya sebuah perusahaan swasta kecil di tingkat nasional harus mengeluarkan $13 miliar setiap tahunnya untuk mengisi 850 juta lembar formulir pemerintah). Berbagai komisi, dan pusat-pusat studi sedang mempelajari regulasi-regulasi, dimana kelompok-kelompok review, dewan-dewan, dan gugus tugas di pemerintah sedang mencoba untuk memperbaikinya. Hampir tiada hari berlalu tanpa administrator universitas dan pengusaha swasta yang tidak mengeluh tentang regulasi pemerintah, dan mereka sedang diikuti oleh beberapa regulator.  

D. Pembuatan Hukum Judisial 

Kontroversi apakah hakim membuat hukum atau melulu menemukannya telah ada sejak berabad-abad silam.  William Blackstone menjadi pemuka (champion) pandangan bahwa hakim melulu hanya menemukan hukum yang telah ada.  John Austin (1885: 634) memimpin penyerangan terhadap pandangan ini sebagai “fiksi kekanak-kanakan yang dibuat oleh para hakim kita“, sambil berargumentasi bahwa hakim sebenarnya membuat hukum mencari titik temu dari 2 sisi dari kontroversi kuno ini.  Zechariah Chafee, di antaranya, berpendapat bahwa hakim sebenarnya melakukan 2 hal : mereka menemukan hukum dan mereka membuat hukum. “Hakim membuat hukum keluar dari yang telah mereka temukan, dan …hukum adalah keinginan dari keadilan untuk melakukan apa yang benar“ (1947: 420). 

Pembuatan hukum judisial adalah tren yang sedang meningkat di Amerika Serikat (Glazer, 1975).  Dalam banyak kejadian, legislator dan administrator membolehkan hakim bertanggung jawab atas tindakan-tindakan kontroversi seperti membolehkan aborsi atau meminta bis sekolah untuk melayani sekolah desegregasi (sekolah untuk kulit putih dan kulit hitam). Begitu pula, merupakan tindakan politis untuk membolehkan pengadilan menangani hal-hal yang sensitif seperti reapportioning legislature, mengatur praktek-praktek pemekerjaan (employment), mensupervisi penggunaan lahan atau perencanaan wilayah, atau mengelola sistem sekolah (Stone, 1979: 76). Sebagai tambahan, “ada peningkatan jumlah hakim yang mempunyai kepercayaan bahwa hukum dan pengadilan adalah alat yang cocok dan efektif untuk mengobati penyakit masyarakat yang bisa dibayangkan…“ (Rusthoven, 1976: 1340).  Sebagai hasilnya, judisiari dalam tahun-tahun terakhir ini telah mendapatkan peran yang besar dalam masyarakat kita. “merupakan fakta kehidupan bahwa di Amerika Serikat semua issue sosial dan politik cepat atau lambat akan menjadi judisial…“ (Abraham, 1973: 21). 

Dalam tahun-tahun belakangan ini, pengadilan telah mengubah hukum yang mensyaratkan periode residensi tertentu sebagai syarat (condition of eligibility) untuk mendapatkan kesejahteraan, meletakkan dasar untuk menetapkan standar untuk penanganan makanan, operasi rumah sakit, pemekerjaan dan pendidikan narapidana, dan memerintahkan beberapa penjara untuk ditutup. Pengadilan juga telah menerapkan program komprehensif untuk pemeliharaan dan perlakuan orang sakit jiwa di rumah sakit.  Pengadilan juga telah memerintahkan persamaan gaji guru dalam pengeluaran sekolah, menetapkan pendidikan dua bahasa (bahasa Inggris dan bahasa Spanyol) untuk anak-anak Amerika keturunan Mexico, dan menghapus persyaratan ijazah SMA untuk pekerjaan pemadam kebakaran.  Pengadilan juga telah berperan serta dalam pembangunan jalan raya dan jembatan berwawaskan lingkungan dan menghentikan persyaratan kinerja untuk ban dan kantong udara bagi mobil (Horowitz, 1977: 4-5). 

Sebelum mendiskusikan kapan dan bagaimana hakim membuat hukum, perlu dibahas terlebih dahulu fitur penting dari proses ajudikasi. Ajudikasi sangat terfokus. Pertanyaan di depan hakim adalah: Apakah satu pihak mempunyai hak ? Apakah pihak yang lain mempunyai kewajiban ? Hal ini harus dikontraskan dengan pertanyaan di depan legislator dan administrator: Apa alternatif-alternatifnya ? Ajudikasi sangatlah mudah, dan gugatan perdata adalah gambaran bagus bagi pengambilan keputusan yang inkremental.  Selain itu, pengadilan harus bertindak jika pihak yang bersengketa (litigant) menghadirkan kasusnya di pengadilan. Pada akhirnya, harus ada penetapan (judgement). Lebih lanjut, penemuan fakta dalam pengadilan ajudikasi hampir tidak pernah dilakukan sebagai sebuah fakta sosial.  Ciri yang tidak representatif dari pihak yang bersengketa (litigant) sulit untuk mengeneralisasi dari situasi ini ke konteks yang lebih luas.  Akhirnya, ajudikasi bukan merupakan syarat untuk tinjauan kebijakan.  Hakim mendasarkan putusannya berdasarkan perilaku yang berlawanan dalam litigasi.  Fakta-fakta akibatnya – yang berhubungan dengan dampak dari keputusan terhadap perilaku – sama pentingnya namun sering diabaikan. Hal ini menghasilkan penekanan kepada hak dan kewajiban daripada kepada alternatif-alternatif (Horowitz, 1972: 33-56). 

Semua statement tadi menyimpulkan bahwa pembuatan hukum judisial berbeda dari pembuatan hukum legislatif atau hukum administratif. Ada 3 tipe pembuatan hukum judisial : dengan preseden, interpretasi dari statuta, dan dengan interpretasi dari konstitusi. Saya akan membahas ketiga tipe ini secara terpisah.  

a. Interpretasi Statuta

 Pada saat menginterpretasikan statuta, pengadilan menentukan efek dari keputusan legislatif (Pound, 1908: 385).  Bagi kebanyakan hakim, pengundangan legislatif bukanlah hukum sampai ia ditegakkan dan diinterpretasikan oleh pengadilan (Jacob, 1972: 31).  Dalam banyak kasus yang mencakup aplikasi dari statuta, pengadilan tidak mempunyai kesulitan dalam menentukan bagaimana cara untuk mengaplikasikan statuta.  Kebanyakan kasus jatuh tepat di dalam atau di luar dari provisi hukum. 

Dalam banyak kasus, namun demikian, maksud dari legislatur tidak jelas (ambiguous). Beberapa statuta berisi kesalahan yang tidak disengaja dan keambiguan karena penulisan hukum yang buruk.  Statuta lainnya tidak jelas karena siapa yang mendorongnya melalui legislatur berniat menghasilkan oposisi (perlawanan) dengan cara tidak jelas (vague) atau diam pada masalah-masalah yang secara potensial kontroversial.  Salah satu alasan penting mengapa kurang jelas dalam banyak hal karena pihak yang setuju (proponent) tidak mampu untuk meramalkan kemungkinan-kemungkinan situasi di masa depan.  Hal ini memberi kesimpulan kepada pengadilan untuk menjalankan/terlihat dalam pembuatan hukum.  Sebagai contoh, statuta antitrust (anti monopoli) memberi banyak kesempatan untuk pembuatan hukum judisial, karena Kongres hanya memberikan pedoman (guidelines) yang terlalu umum. Tepatnya apa yang disebut menahan diri untuk berdagang atau monopolisasi adalah pertanyaan yang harus dijawab oleh pengadilan.  Dalam melakukan hal ini, pengadilan tidak hanya membuat hukum, namun juga membuat kebijakan eksplisit untuk mengarahkan pihak bisnis swasta dan lembaga pemerintah yang lainnya.

Jarang sekali, hakim menemukan bahwa semua usaha untuk menemukan (discover) maksud legislatif terhadap suatu statuta berakhir tanpa hasil. Hal ini hanyalah karena statuta diterapkan pada kasus-kasus yang dibawa ke pengadilan. Dalam kasus-kasus seperti itu, hakim hanyalah melakukan apa yang harus dilakukan pada suatu kasus yang tidak ada presedennya. Hakim harus melakukan tindakan kreatif dari pembuatan hukum.  

b. Interpretasi Konstitusi

 Suatu dokumen konstitusional menetapkan prinsip-prinsip dimana pemerintah dari suatu negara didasarkan.  Konstitusi mengatur pembagian dan distribusi dari kekuasaan pemerintahan di antara berbagai badan pemerintah yang melaksanakan kedaulatan negara.  Konstitusi mengarahkan cara bagaimana kekuasaan ini dilaksanakan, dan biasanya berisi persyaratan dari hak-hak dasar dan kewajiban dari warganegaranya. 

Pengadilan sering dipanggil untuk menginterpretasikan konstitusi.  Setiap statuta kontroversial dan beragam tindak eksekutif yang kontroversial ditantang di pengadilan berdasarkan ketidakkonstitusionalnya (Jacob, 1972: 32).  Sebagai contoh, di dalam usaha untuk mementahkan ancaman pemogokan, Presiden menyuruh pejabat federal untuk menahan dan mengoperasikan pabrik baja nasional.  Pabrik baja menantang kekuasaan Presiden untuk melakukan hal itu berdasarkan Artikel II dari Konstitusi yang menyebutkan kekuasaan dan tugas Presiden.  Atau seorang sheriff yang bernafsu di suatu kota kecil yang merangsek masuk ke kantor dari suatu perusahaan swasta dan mencari bukti penjualan ilegal tanpa membawa surat penggeledahan (search warrant).  Ketika pemilik perusahaan dibawa ke pengadilan karena dakwaan operasi yang melanggar hukum, mereka menantang bukti yang dibawa ke pengadilan yang diperoleh secara ilegal dan mengakui bukti tersebut bertentangan dengan syarat “proses hukum yang benar“ (due process) dari Amandemen Keempat, yang dimaksudkan untuk melindungi individual dari prosedur resmi yang tidak sah. 

Kemungkinan menginterpretasikan persyaratan konstitusional muncul lebih sering di pengadilan Federal daripada di pengadilan Negara Bagian, karena Konstitusi Nasional dipandang lebih tidak jelas (ambiguous) pada banyak persyaratan pentingnya. Sebaliknya, Konstitusi Negara Bagian adalah dokumen yang jauh lebih detail dan hanya menyisakan sedikit ruang untuk interpretasi judisial. Biasanya baik pengadilan federal maupun pengadilan negara bagian meratifikasi keputusan dari pejabat pemerintah dengan menemukan legislasi yang ditantang atau tindak eksekutif yang konstitusional. Kadang-kadang, mereka mengumumkan bahwa hukum atau tindakan itu tidak konstitusional.  Ketika menetapkan apakah tindakan pemerintah konstitusional atau tidak, pengadilan harus memutuskan arti apa yang mereka ingin berikan ke konstitusi dan tujuan sosial apa yang akan dituju.  Sebagai contoh, Mahkamah Agung (Supreme Court) telah memberi interpretasi yang agak berlainan tentang maksud klausul proses hukum (due process of law) dalam Amandemen Kelima dan Keempatbelas bervariasi dan memberi jaminan terhadap properti terhadap intervensi pemerintah terhadap jaminan hak-hak sipil terhadap penyalahgunaan pejabat (Jacob, 1972: 32).  

E. Pengaruh-pengaruh pada Proses Pembuatan Hukum 

Pembuatan hukum adalah sebuah proses yang kompleks dan kontinu, dan ia ada sebagai tanggapan atas sejumlah pengaruh sosial yang beroperasi dalam masyarakat. Kekuatan-kekuatan yang mempengaruhi pembuatan hukum tidak selalu dapat ditentukan, diukur, dan dievaluasi dengan tepat.  Kadang-kadang, sejumlah besar kekuatan beroperasi secara serempak.  Walaupun sejumlah kekuatan dapat menghasilkan pengaruh dalam proses pembuatan hukum, pada seksi ini saya akan memperhatikan peranan-peranan dari kelompok kepentingan (vested interest), opini publik, dan ilmu-ilmu sosial.  

a. Kelompok Kepentingan

Seperti telah saya diskusikan di Bab 1, argumen kelompok kepentingan bahwa hukum berkembang dari kelompok-kelompok kepentingan dari kelompok-kelompok tertentu di dalam masyarakat. Bayangan dari masyarakat yang termasuk dalam kelompok-kelompok ini menekankan adanya perbedaan budaya, pertentangan nilai-nilai, dan konflik sosial. Ada beberapa contoh pengaruh dari kelompok kepentingan di dalam pembuatan hukum. Hukum mengatur penggunaan alkohol, peraturan tentang perilaku seksual, undang-undang aborsi, legislasi makanan dan obat-obatan, hukum antitrust (anti monopoli), dan yang lainnya adalah hasil dari kegiatan kelompok kepentingan (Quinney, 1970: 49-94). Bahkan perubahan statuta tidak imun daripada pengaruh kelompok-kelompok yang terancam atau memperoleh keuntungan dari perubahan yang diajukan. Sebagai contoh, Pamela A. Roby (1969) menunjukkan dalam suatu studi dari Kitab Undang-undang Hukum Pidana Negara Bagian New York yang mengurusi prostitusi, bahwa perubahan-perubahan yang diusulkan pada awalnya akan berubah ketika undang-undang yang baru telah diundangkan. Selama proses legislatur, berbagai kelompok seperti Asosiasi Hotel New York, Serikat Kebebasan Pekerja, dan kantor walikota semuanya terlibat dalam membentuk legislasi agar sesuai dengan perhatian dan pandangannya. 

Di Amerika Serikat, kekuasaan yang menyebar ke sejumlah level dan cabang dari pemerintah telah memberi kelompok kepentingan berbagai peluang untuk menemukan lembaga pemerintah yang cocok dengan minatnya.  Suatu kelompok yang menginginkan perubahan, misalnya, boleh mengajukannya ke pengadilan jika lembaga legislatif telah berseberangan dengan permintaannya. Begitu pula, suatu kelompok kepentingan dapat membawa masalahnya ke Kongres setelah gagal memperoleh apa yang dimintanya di level negara bagian.  Penyebaran kekuasaan juga menguntungkan bagi kelompok kepentingan yang mempertahankan dari perubahan. Sebagai contoh, bagi kelompok yang gagal menahan perubahan dapat mengajukan masalahnya ke pengadilan atau membuat frustasi kemampuan  lembaga administratif untuk menerapkan suatu usulan (proposal). 

Teknik-teknik yang digunakan oleh kelompok kepentingan untuk mempengaruhi pengadilan berbeda dari yang digunakannya dalam mempengaruhi lembaga-lembaga legislatif dan administratif.  “Teknik utama adalah: membawa konflik ke dalam perhatian pengadilan dengan memberikan kasus-kasus pengujian, memberi informasi tambahan ke pengadilan melalui briefing amicus curiae (teman pengadilan), dan berkomunikasi dengan hakim secara tidak langsung dengan memberi informasi yang cocok dengan perhatian kelompok dalam penerbitan umum dan penerbitan hukum…“ (Jacob, 1972: 134). Dengan memberikan kasus-kasus pengujian, kelompok kepentingan memberi hakim dengan peluang untuk membuat kebijakan yang tidak hanya pasif saja dalam proses judisial.  Dengan memberi informasi melalui briefing amicus curiae, kelompok kepentingan memperluas lingkup proses judisial, seperti yang diamati oleh Herbert Jacob:

“Briefing amicus curiae melibatkan kelompok kepentingan dengan cara yang lebih biasa (casual) daripada pengujian kasus (test cases). Hal tersebut mirip (parallel) dengan cara kaum lobbyist mendekati lembaga eksekutif dan judikatif, karena mereka berpegang pada penggunaan informasi.  Diharapkan dengan memberikan informasi, pengadilan akan memberikan keputusan yang lebih berpihak kepada kepentingan dari kelompok kepentingan ini.  Selain itu, briefing amicus curiae adalah cara efektif untuk memperlihatkan dukungan kelompok tersebut kepada hal-hal tertentu yang telah mencapai pengadilan melalui inisiatif pihak-pihak lainnya” (Jacob, 1972: 55).

  

b. Opini Publik

Ketika hubungan antara hukum dan popular dirumuskan pada abad ke sembilan belas, para pakar teori hukum dan masyarakat sangat perhatian dengan asal muasal hukum dan pengembangan lembaga-lembaga hukum seperti yang telah saya bahas di Bab 2. Pengembangan hukum dipandang sebagai serangkaian kejadian.  Pertama, praktek dan sentimen telah berkembang di sekelompok orang, tanpa mereka sadar bahwa mereka “yang benar” atau “yang hanya satu-satunya”. Kedua, terutama adanya penyimpangan dari praktek terdahulu, suatu cara bertindak atau percaya menjadi satu-satunya cara untuk bertindak dan percaya. Adat telah berkembang menjadi hukum.

Adalah hal yang mudah untuk menyimpulkan adanya hubungan antara sentimen populer dengan hukum di dalam masyarakat primitif (Llewellyn and Hoebel, 1941: 10-15).  Ketika masyarakat menjadi semakin kompleks, hanya ada sedikit hubungan langsung antara opini publik dengan hukum.  Dalam masyarakat primitif, seseorang akan tahu secara dekat hukum yang ada di sukunya.  Namun hal yang sangat tidak mungkin pada hari ini seseorang bisa tahu, atau memikirkan, banyaknya hukum yang dapat mempengaruhi kehidupannya.  Sebagai hasil dari kesadaran yang terbatas tersebut, ada sedikit selektivitas yang ada tentang pengajuan pendapat dalam hukum.  Oleh karena itu ada beberapa pertanyaan yang muncul dalam diskusi tentang pengaruh dari opini publik terhadap pembuatan hukum.  Seseorang menaruh perhatian tentang waktu terjadinya hubungan antara opini publik dan pembuatan hukum.  Pada titik mana akumulasi praktek dan kepercayaan akan mempengaruhi hukum secara tidak terhindarkan lagi ? Sebagai contoh, berapa banyak pelanggaran terhadap marijuana menyebabkan hukum yang berhubungan dengan marijuana akan diubah ?

F. Sumber-sumber Dorongan Hukum 

Kekuatan sosial, ekonomi, dan politik secara regular mengkomunikasikan keinginannya ke pada sistem hukum.  Interest tertentu seringkali diubah ke dalam keinginan-keinginan yang akan dipenuhi dengan cara keputusan judisial, administratif, dan legislatif. Begitu pula, ketika issue sosial, ekonomi, dan politik menjadi problem, perubahan diubah dengan cara yang sama.  Ketika informasi telah dibawa ke pembuat hukum (lawmakers) mengenai issue permintaan, kondisi, atau problematik, akan diikuti dengan usaha untuk menekan kepada mereka untuk memperkuat ketidakadilan dan ketidakcukupan.  Sejauh mana pengadilan, administrator, atau legislator akan beraksi sebagai hasil dari informasi dan tekanan adalah lain hal. Pengetahuan tentang praktek disfungsional dan tekanan untuk memperbaikinya dapat melengkapi stimulus untuk pembuatan hukum.  Namun tidak dapat dijamin bahwa perbaikan akan segera ada.  Akibatnya, maksud dari seksi ini tidak akan membahas kompleksitas yang mempengaruhi dorongan terhadap hukum namun untuk meyakinkan dan mendiskusikan sumber dari dorongan tersebut.  

a. Pemerintah

 Di Amerika Serikat, pemerintah telah menjadi faktor penting dalam perubahan di sepanjang sejarahnya.  Walaupun ada pepatah, “pemerintah umumnya pasif, ia hanya menunggu issue untuk menarik perhatiannya“ (Gans, 1967: 333). Industrialisasi di negara, perkembangan pendidikan dan ilmu pengetahuan, pola alokasi lahan, dan pengembangan baru semuanya telah memberikan dorongan bagi tindakan pemerintah.  Bisnis telah dirangsang oleh pembangunan kanal-kanal dan subsidi ke jalan raya. Undang-Undang Homestead (the Homestead Act) di tahun 1862 telah memberi petani lahan yang luas. Pada tahun yang sama, Undang-Undang Morill (the Morill Act) telah memberikan perkebunan sejumlah lahan publik yang proporsional terhadap jumlah wakil rakyat.  Uang yang diterima dari penjualan tanah dapat digunakan untuk pendidikan praktis, seperti pertanian dan teknik. 

“Pemerintah semestinya mempunyai program-program“ (Friedman, 1975: 190). Setiap perubahan pejabat pemerintah selalu disertai oleh pengumuman serangkaian program dan aktivitas.  Operasionalisasi dari landasan politik membawa dorongan terhadap pembuatan hukum legislatif dan administratif. Pada level federal, contoh-contoh inisiasi legislasi Kongres dan dampaknya terhadap inisiatif pemerintah sangat besar.  “Sebagai contoh, suatu studi terhadap 90 hukum utama antara 1890 dan 1940 telah menyebabkan inisiatif utama terhadap Kongres sekitar 40 persen, kepada Presiden 20 persen, kepada Kongres dan Presiden 30 persen, dan kelompok kepentingan 10 persen” (Ripley, 1978: 333). Studi berikutnya memberi gambaran yang sama. Pada tahun 1975 Kongres telah memberi dorongan kepada sejumlah hukum : perawatan kesehatan, reformasi pensiun, pemilih 18 tahun, reformasi kampanye politik, polusi udara, aditif kimia pada makanan, pembentukan badan proteksi konsumen, program makanan untuk orang miskin, dan kenaikan upah minimum (Ripley, 1978: 334).

Lembaga regulatori mempunyai peranan penting dalam pemerintah.  Mereka diberi tanggung jawab khusus untuk merekomendasikan proposal kepada Kongres.  Kongres akan menunggu saran dari lembaga-lembaga pemerintah ini sebelum memperhatikan legislasi baru yang berhubungan dengan hal-hal regulatori (Woll, 1974: 78).  Di dalam jurisdiksinya, lembaga-lembaga regulasi mengatur segalanya untuk hukum, praktis di semua aspek dari kehidupan sehari-hari. 

Selain lembaga-lembaga regulasi, permintaan hukum dapat bermula dari berbagai departemen dalam Kabinet. Termasuk Departemen Pertanian, Perdagangan, Tenaga Kerja, Perumahan dan Pengembangan Kota, Transportasi, Luar Negeri, Kehakiman, Pertahanan, Dalam Negeri, dan yang dulunya Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan. Departemen yang terakhir disebut ini, sebagai contoh, telah merangsang aktivitas pembuatan hukum dalam domain pelayanan kesehatan dan kesehatan jiwa, pelayanan rehabilitasi sosial, sekuritas sosial, dan pendidikan.  

b. Diagnosis Pakar Mandiri (Detached Scholarly Diagnosis)

 Dorongan hukum dapat berasal dari pekerjaan pakar yang mandiri. Dari waktu ke waktu, akademisi dipandang telah memberikan praktek atau kondisi penting dari konteks nilai-nilai dan norma-norma yang ada.  Mereka dapat mengkomunikasikan diagnosisnya kepada temannya atau kepada masyarakat namun melalui forum pakar atau forum populer.  Dalam beberapa kasus, akademisi menemukan hal-hal yang tidak adil kepada legislatur yang memerlukan perubahan hukum.  Barangkali ilustrasi terbaik untuk pembuatan hukum yang diberikan oleh akademisi adalah studi saya tentang penahanan upah (suatu proses hukum yang membolehkan kreditor untuk menahan gaji debitor di tangan perusahaannya sebelum dibayarkan kepada debitor), yang dilakukan beberapa tahun lalu. 

Di pertengahan tahun 1960an, saya mengadakan penelitian terhadap penahanan upah di keluarga berpendapatan rendah. Seperti akan dibahas di Bab 6, temuan saya mengindikasikan bahwa hukum penahanan upah di Missouri pada waktu itu bersifat tidak produktif (counter productive).  Sekitar 20 persen dari debitor dikeluarkan dari perusahaannya sewaktu menerima gugatan penahanan gaji yang pertama.  Tindakan tersebut sangat meresahkan bagi debitor, tapi juga keluarganya, kreditor, perusahaan dan masyarakat luas. 

Ada sejumlah usaha dari profesor universitas dari berbagai bidang ilmu untuk memberi dorongan pembuatan hukum sebagai hasil investigasi mereka.  Sebagai contoh, publikasi oleh David Caplovitz seperti The Poor Pay More (1963) dan Consumer’s in Trouble : A Study of Debtors in Default (1974), menghasilkan usulan untuk reformasi hukum kredit konsumen.  Dalam Genetic Fix (1973), Amitai Etzioni memeriksa akibat dari “rekayasa manusia” dan menyarankan bahwa Undang-undang Mondale (The Mondale Bill – suatu komisi peninjauan sains dalam Komisi Kesehatan-Etika) harus digunakan sebagai model untuk menjamin aktivitas seperti itu. Artikel Marc F. Plattner, “Campaign Financing : The Dilemmas of Reform” (1974) merangsang peninjauan kembali prosedur yang ada dalam domain ini.  Martin S. Feldstein tertarik dengan perubahan dalam hukum asuransi pengangguran dan sekuritas sosial, seperti yang ditunjukkan oleh artikelnya, “Unemployment Insurance: Time for Reform”, dan “Toward a Reform of Social Security”.  Anthony Downs, dalam “Urban Problems and Prospects” (1976), mengundang serangkaian solusi khusus pada perumahan, sekolah negeri dan dilemma transportasi ke dalam perhatian para pembuat hukum (lawmakers).  Daftar ini dapat berkembang menjadi tak terhingga.  Tapi ilustrasi ini telah menunjukkan bahwa diagnosa pakar mandiri telah merangsang pembuatan hukum.  Sumber dorongan, namun demikian, tidak terbatas hanya pada menara gading saja. Tapi bisa juga berasal dari hal yang lain seperti yang akan dibahas berikut.  

c. Suatu Suara dari Rimbaraya

Individu-individu di luar akademisi juga dapat mendorong pembuatan hukum. Beberapa individu  melalui tulisannya telah sukses, bahwa sangat sukses, dalam mengundang perhatian publik untuk masalah kondisi sosial tertentu. Daftar individu yang telah memberikan dorongan hukum sangatlah panjang. Untuk maksud tulisan ini, cukup untuk menyebutkan beberapa saja di antaranya.

Di awal abad ini, ada beberapa pemikiran di Amerika Serikat tentang kualitas produk makanan. Ditengarai selama Perang Amerika-Spanyol, tentara Amerika dipaksa makan dari kaleng berisi “daging yang dibalsem“ (embalmed beef).  Sejumlah praktek mengerikan dari manufakturer telah diungkap di media, namun sebuah hukum makanan dan obat-obatan federal belum diundangkan, sampai di tahun 1906, Upton Sinclair mempublikasikan “The Jungle“, suatu novel tentang kehidupan di Chicago, yang terpusat di gudang-gudang penyimpanan. 

Separuh pertama dari buku menggambarkan dengan tepat kondisi dari gudang atau pabrik pengalengan daging di Chicago, yang ilustrasinya sebagai berikut : 

“Daging berisi TBC“ dijual untuk konsumsi manusia.  Sosis lama, yang ditolak di Eropa telah diterima kembali di Amerika “bersinar dan putih“ adalah “ dituangi dengan boraks dan gliserin“, dan dituangkan dalam mesin pencacah, dan dibuat ini untuk konsumsi rumahan. Daging telah disimpan di ruangan dimana “air dari atap yang bocor terus mengucur membasahinya, dan ribuan tikus akan berlarian di atasnya“.  Pekerja pengepakan akan memberi biskuit beracun kepada tikus-tikus itu, kemudian tikus akan mati, dan “tikus, roti dan daging akan digiling kembali“. Yang paling mengerikan adalah gambaran tentang “ruang penggodokan“. Mereka “bekerja dalam ruang tangki yang penuh dengan uap“, beberapa di antaranya ada lubang yang terbuka di lantai. Seringkali, pekerja jatuh pada lubang itu dan ketika mereka diangkat, tidak ada cukup dari mereka yang berharga untuk diangkat, beberapa di antaranya dibiarkan lemah selama beberapa hari, sampai semua “tulangnya hilang“ sebagai lemak murni dari Durham (Friedman and Macaulay, 1977: 611-622). 

Ketika dipublikasikan, buku tersebut membuat banyak orang terpana.  Satu copy dikirim ke Presiden Roosevelt yang kemudian menunjuk 2 orang investigator yang laporannya memperkuat penemuan Sinclair.  Sulit mengatakan sejauh mana buku Sinclair telah mendorong diundangkannya Hukum Inspeksi Makanan Asli dan Daging (Pure Food and Meat Inspection Law) di tahun 1906, namun tidak dipungkiri pengaruhnya pada diundangkannya hukum tersebut.  

d. Aktivitas Protes

 Aktivitas protes meliputi berbaris-baris, aksi duduk, dan yang secara dramatis menggambarkan, dengan bantuan media, masalah dan tujuan kelompok. Umumnya, aktivitas semacam ini, selain huru hara, telah dipandang sebagai alat bagi orang-orang yang tidak mampu atau tidak mau terlihat dalam teknik inisialisasi pembuatan hukum konvensional atau memandang teknik-teknik ini sebagai tidak berguna.  Perlu dicatat dari awalnya bahwa “hubungan antara hukum, protes, dan perubahan sosial tidak satu arah, tidak simetris, dan tidak selalu dapat diduga“.  Salah satu fungsi protes adalah untuk menjamin perubahan hukum sebagai cara untuk memulai perubahan pada kondisi sosial.  Pihak lainnya ingin membuat perubahan secara langsung tanpa intervensi hukum. Yang ketiga adalah membawa perubahan hukum yang meratifikasi atau melegitimasi perubahan sosial yang dilakukan dengan cara lain.  Fungsi-fungsi ini tidak saling terpisah (not mutually exclusive)“ (Grossman and Grossman, 1971: 357). Namun dampak aktivitas protes untuk pembuatan hukum sangatlah jelas karena “hukum pada umumnya, dan pengadilan khususnya, kurang bisa memulai atau kurang kapasitas untuk memulai perubahan sendiri“ (Grossman and Grossman, 1971: 358). 

Minoritas rasial, organisasi kemiskinan, kelompok anti perang, dan kelompok yang tidak setuju pembangkit nuklir (PLTN), adalah yang biasa menggunakan teknik protes pada tahun-tahun belakangan ini dalam usahanya untuk membuat hukum yang sesuai dengan tujuan mereka.  Kebanyakan dari aktivitas ini dirancang untuk membangun peliputan media dan melalui hal ini, dukungan terhadap organisasi dan orang-orangnya penting di mata pihak pembuat hukum.  Namun orang-orang muda, orang-orang miskin, dan kelompok-kelompok minoritas bukan satu-satunya yang menggunakan teknik protes seperti pemogokan dan boikot.  Tindak pemogokan telah lama menjadi taktik utama bagi serikat pekerja, termasuk serikat pekerja publik dalam mencapai tujuan politis dan ekonomis.  Di pertengahan tahun 1970an, para dokter menggunakan senjata pemogokan sebagai metode untuk mencari pengurangan pemerintah dari biaya asuransi praktek dokter.  Boikot daging nasional tahun 1973 adalah contoh penting dari tindakan konsumen, yang menghasilkan cukup tekanan untuk memaksa Presiden Nixon untuk menetapkan harga batas atas (ceiling price) dari harga daging.  Kontrol ini, namun demikian, menyebabkan kekurangan daging karena para petani mengurangi pasokannya. 

Sejauh mana tindakan protes ini memberi dorongan untuk pembuatan hukum sulit untuk dikatakan. Namun, “beberapa gerakan sosial besar atau perubahan besar telah terjadi tanpa kekacauan; jika orang setuju menyebutnya protes atau pemogokan sipil, tapi jika tidak setuju, menyebutnya melawan hukum, kekerasan, atau lebih buruk lagi.  Kekerasan khususnya adalah sebagai bagian penegakan hukum karena mencari perubahan dalam hukum“ (Grossman and Grossman, 1971: 358).  

f. Gerakan Sosial

Gerakan sosial juga dapat merangsang pembuatan hukum. Menurut definisi, gerakan sosial adalah sejenis perilaku kolektif dimana sekelompok individu mengorganisasi diri untuk menyuarakan perubahan tertentu atau perubahan dalam sejenis tertentu dari perilaku atau prosedur.  Umumnya gerakan tersebut mempunyai tujuan tertentu yang tertulis, struktur organisasi hirarkis, dan ideologi yang bagus secara konseptual dan berorientasi perubahan.  Gerakan tersebut secara sadar dan terarah menyuarakan perubahan yang diinginkan melalui kanal politis, pendidikan dan hukum. 

Satu contoh jelas dari gerakan sosial akhir-akhir ini adalah untuk melegalisasi aborsi.  Orang telah lama memandang aborsi ilegal sebagai berbahaya, namun usaha-usaha untuk mencegah (dan mengakhiri kematian atau luka serius dari perempuan) tidak sukses.  Maka, satu kombinasi dari hak-hak perempuan dan kelompok-kelompok medis mulai meminta legalisasi aborsi. Jurubicara kesehatan (menteri kesehatan) berargumen bahwa aborsi adalah keputusan medis yang legal untuk diputuskan oleh seorang dokter dan pasiennya.  Pemimpin gerakan perempuan berargumen bahwa seorang perempuan mempunyai hak yang mutlak tentang badannya sendiri, dan harus bisa memilih apakah menghentikan atau tidak kehamilannya.  Pada saat yang sama, tidak ada kelompok signifikan dan masyarakat yang mempunyai saham dalam tingkat kelahiran yang tinggi atau dalam pemberian aborsi yang mahal. Sebaliknya, konsensus umum adalah interest ekonomi dari negara menaruh perhatian dengan populasi yang tinggi.  Selain itu, dengan teknik kedokteran modern, aborsi yang legal digolongkan sebagai bedah ringan, karena murah dan aman.  

g. Kelompok Kepentingan Publik

Di antara para pembuat hukum, fakta yang umum diakui bahwa interest pihak swasta lebih terwakili daripada interest publik (Lazarus, 1974: 122).  Terdapat ratusan organisasi dan individual di Washington dan di ibukota negara bagian yang merepresentasikan satau atau lebih interest swasta secara part time atau full time.  Mereka itu berasal dari organisasi yang didanai dengan baik, seperti Institut Perminyakan Amerika (American Petroleum Institute) yang terlibat dalam urusan di seluruh dunia dan didukung oleh ribuan insinyur, ahli hukum, dan pakar hubungan masyarakat, ke kelompok kecil dengan interest ke issue tunggal seperti Asosiasi Pemilik Rumah (Sportsman’s Paradise Homeowners Association).  Beberapa di antaranya, seperti perusahaan minyak, meregulasi keluaran pengilangan minyak untuk menjaga harga dan mereka melobby pegawai pemerintah untuk kebijakan pajak yang dapat diterima. Yang lainnya, seperti Galangan Kapal Amerika Serikat (United Stated Shipbuilders) dan Serikat Pekerja Maritim Nasional (the National Maritime Union), memenangkan subsidi langsung dan tidak langsung dari Kongres yang disamarkan sebagai persyaratan pertahanan nasional.  Pembangkit tenaga listrik adalah monopoli yang legal yang struktur tarifnya diputuskan oleh Komisi Tenaga Listrik, yang pada gilirannya, memfokuskan ke tekanan yang besar untuk mengekspansi dan menambah tarif untuk kepentingan manajer dan investor. Ada lebih dari 17.000 entries dalam buku Encyclopedia of Association. Hampir semuanya mewakili interest yang spesifik dari pihak swasta. 

Kebalikannya, jumlah kelompok yang mengklaim merepresentasikan interest publik sangatlah kecil.  Yang paling penting adalah John Gardner’s Common Cause, Sierra Club, dan Public Interest Research Groups (PIRGs).  Kelompok ini telah memulai serangkaian perubahan hukum yang bertujuan untuk kepentingan publik dan perlindungan publik.  

Agar suatu kelompok dapat secara efektif mempromosikan interest dan memberi dorongan bagi pembuatan hukum, biasanya perlu adanya akses ke pembuat hukum (lawmakers). Namun akses kepada pembuat hukum tergantung, sekurangnya sebagian, kepada status sosial ekonomi dari kelompok tersebut.  Kelompok dengan sumberdaya finansial yang besar, mempunyai keanggotaan yang prestisius, dan organisasi terbaik, umumnya punya akses yang paling besar kepada legislator.  Perlu uang dengan jumlah besar untuk memelihara lobbyist di Washington dan di ibukota negara bagian. Selain itu, pembuat hukum lebih bersimpati kepada kelompok menengah atas daripada kelompok yang merepresentasikan orang miskin, penerima bantuan, dan semacamnya.  Umumnya, kelompok dengan pandangan “arus besar“ (mainstream), mencari perubahan yang kecil dan status quo, akan mendapatkan hearing yang lebih simpatik daripada kelompok yang mengusulkan perubahan radikal berskala besar. 

h. Media Massa

Media massa (koran, majalah, radio, dan stasiun TV) berfungsi sebagian sebagai kelompok kepentingan.  Setiap komponen dari media massa adalah bisnis, dan seperti bisnis lainnya, mempunyai interest langsung dari berbagai area kebijakan publik. Sebagai contoh, media massa mempunyai tujuan umum untuk menjamin legislasi, seperti kebebasan informasi dan hukum bebas berkumpul, yang memfasilitasi akses mereka ke berita, dan keputusan legislasi atau pengadilan yang membolehkan mereka untuk melindungi kerahasiaan dari sumber berita.  Asosiasi seperti Asosiasi Radio Nasional (National Association of Broadcasters) umumnya tertarik dengan aktivitas Komisi Komunikasi Federal (Federal Communication Commission) yang mengontrol lisensi mereka ke TV dan stasiun radio. 

Media massa juga berfungsi sebagai saluran (conduits), walaupun tidak netral, untuk pihak lain yang membentuk kebijakan. Kelompok yang lebih kaya, sebagai contoh, membeli waktu media atau ruang sebagai usaha untuk mengarahkan opini publik di balik alasan mereka.  Melalui media, kelompok ini dapat mencapai telinga legislator dan administrator dengan secara jelas mendekati masalah dengan proposal tentang sesuatu yang mereka tidak ingin dengar, atau pada beberapa contoh, tentang apa yang mereka tidak ingin dengar.  

G. Ringkasan 

Bab ini tertarik dengan proses pembuatan hukum dalam masyarakat yang kompleks dan kontinu.  Sejumlah perspektif teoritis tentang pembuatan hukum telah dibahas.  Meliputi model rasionalistik, pandangan fungsional, teori konflik, dan “pengusaha moral“. Tidak ada satupun teori yang berperan dalam pembuatan semua hukum. Paling banter, mereka menerapkan sebagian bagaimana hukum dibuat. Ada tiga tipe proses pembuatan hukum – legislatif, administratif, dan judisial – telah dianalisis.  Legislator melulu bertanggung jawab untuk memformulasikan peran baru yang besar dan untuk membuat dan merevisi institusi agar membuatnya berlaku.  Pembuatan hukum legislatif biasanya meliputi penemuan kompromi besar dan kecil kepada ide-ide yang mengarah ke legislasi oleh eksekutif, lembaga-lembaga administratif, kelompok kepentinga, dan berbagai lembaga kepartaian dan juru bicara.  Pembuatan hak administratif meliputi pembuatan hukum dan ajudikasi.  Pembuatan hukum adalah legislasi oleh lembaga-lembaga administratif. 



Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.